II SA/Kr 1237/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu uiszczonych opłat rocznych za trwałe wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej skargę oddala II SA/Kr 1237/10 UZASADNIENIE Starosta W. decyzją z dnia [...] września 2007 r. zezwolił wnioskodawcy A., Sp. z o.o. z siedzibą w K. , ul. [...] na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu stanowiącego użytki rolne klasy Rll o pow. 3,43 ha, wchodzące w skład działek nr 1, 2 i 3 w Z. , gm. N. Grunty te są własnością w/w Spółki i miały być przeznaczone na budowę Centrum Logistycznego [...] w Z. W tejże decyzji ustalono wnioskodawcy należność za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, stanowiącą równowartość ceny 2229,5 ton ziarna żyta. Zwolniono też wnioskodawcę z obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty oraz ustalono roczną opłatę z tytułu użytkowania gruntu w wysokości równowartości ceny 222,95 ton ziarna żyta, uiszczaną przez 10 lat, począwszy od 2008 r. Na wniosek A. powyższa decyzja została w całości uchylona decyzją Starosty W. w dniu 6 stycznia 2010 r., po czym wnioskodawca w dniu 14 stycznia 2010 r. wystąpił do Starosty W. o zwrot dwóch wpłaconych opłat rocznych za lata 2008 i 2009 w łącznej kwocie 254363,65 zł. Starosta W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmówił Firma A. zwrotu uiszczonych opłat. W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewidują możliwości zwrotu opłat rocznych. Stosownie bowiem do dyspozycji art. 12 ust. 2 tej ustawy - właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji. Zwrot uiszczonej należności następuje w terminie do trzech miesięcy od dnia zgłoszenia rezygnacji. Starosta zaznaczył, że literalna wykładnia treści powyższego przepisu wskazuje jednoznacznie na wolę ustawodawcy dokonania zwrotu jedynie należności co należy rozumieć w znaczeniu ścisłym. W ust. 1 tego przepisu ustawodawca jednoznacznie rozdziela te kategorie płatności (opłaty roczne i należność) wskazując, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. O tym, iż ustawodawca celowo rozdzielił pojęcia wskazuje nadto słowniczek zawarty wart. 4 ustawy, gdzie zdefiniowano w pkt 12 pojęcie należności, przez które rozumie się jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji; zaś w pkt 13 zdefiniowano pojęcie opłaty rocznej - przez co rozumie się opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10 % należności. Zakładając racjonalność działań ustawodawcy przesądzająca jest wykładnia literalna w/w przepisu, zgodnie z którą inwestorowi przysługuje zwrot należności a nie przysługuje zwrot opłat rocznych. Zwrócono też uwagę, że rezygnacja przez inwestora w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej musi być dokonana w terminie 2 lat, co jest niezbędnym warunkiem zwrotu należności. Termin ten jest terminem zawitym, którego przekroczenie powoduje wygaśnięcie roszczenia. W niniejszej sprawie od uzyskania przez decyzję zezwalającą na wyłączenie -przymiotu ostateczności w dniu 5 listopada 2007 r. do złożenia rezygnacji w dniu 11 grudnia 2009 r. minęły dwa lata. W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji zarzucono błąd w ustaleniach stanu faktycznego poprzez nieustalenie, że nie nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, a w związku z tym A. nie miał obowiązku płacić opłat rocznych (art. 12 ust. 1 zd. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W uzasadnieniu odwołania napisano, że organ nie zwrócił uwagi na to, że skarżący występuje o zwrot na innej podstawie, tj. że skarżący nie miał obowiązku płacić opłat rocznych bo nie nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Podstawa prawna tego żądania to art.12 ust.1 zdanie 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy zwrócić uwagę, że art. 12 ust. 1 ww. ustawy nie znajduje się w podstawie prawnej decyzji. Organ błędnie ustalił stan faktyczny gdyż nie stwierdził, że nie nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej co skutkowało tym, że A. nie miała obowiązku płacić opłat rocznych (art. 12 ust. 1 zdanie 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) a skoro je zapłaciła to winny być one zwrócone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu napisano, że nie ulega najmniejszej wątpliwości, iż obowiązek uciszenia opłaty rocznej za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej powstaje na mocy decyzji zezwalającej na stosowne wyłączenie i powstaje od dnia faktycznego wyłączenia o czym wyraźnie przesądził ustawodawca. Do czasu zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której zezwolono na wyłączenie określonego gruntu z produkcji rolnej lub leśnej obowiązek ten zatem istnieje. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, iż ustawodawca w art. 12 ust. 2 ustawy przewidział jedyny możliwy przypadek zwrotu uiszczonej już opłaty - tj. rezygnację w części lub w całości z uzyskanego wyłączania w okresie 2 lat. Tymczasem Skarżąca Spółka nie zrezygnowała z uzyskanego prawa, a jedynie wniosła o uchylenie ostatecznej decyzji Starosty W. z dnia [...]września 2007 roku, orzekającej o zezwoleniu na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. W dniu 17 września 2010 r. A złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 12 ustęp 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych , przez jego błędną wykładnie i błędne zastosowanie oraz naruszenie art. 4 pkt 11 ww. ustawy przez jego niezastosowanie i w efekcie przyjęcie przez SKO, że skarżącemu nie należy się zwrot opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej za lata 2008 i 2009 mimo, że prawidłowa wykładnia i zastosowanie art.12 ustęp 1 w zw. z art. 4 ust.11 powinna prowadzić do wniosku, że skarżącemu należy się zwrot opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej za lata 2008 i 2009 gdyż skarżący nigdy nie wyłączył faktycznie gruntów z produkcji rolniczej tj. nigdy nie rozpoczął innego niż rolnicze użytkowanie gruntu a w myśl art. 12 ust. 1 ustawy obowiązek uiszczania opłat rocznych powstaje od dnia faktycznego włączenia gruntów z produkcji, zaś z art. 4 pkt 11 ustawy wynika, iż przez wyłączenie gruntów z produkcji należy rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów. W dniu wydawania decyzji wyłączającej działki z produkcji rolniczej ani w kolejnych latach prace inwestycyjne na nich nie były rozpoczęte i nie będą rozpoczęte przez skarżącego. Oznacza to, że działki te jako użytki rolne pozostawały w stanie niezmienionym. W wyniku przedwcześnie nałożonego na skarżącego obowiązku uiszczania wskazanych wyżej opłat rocznych, kwoty wpłacone przez skarżącego z tego tytułu uznać należy za nienależnie pobrane co powoduje, że powinny być zwrócone. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 77, 80, 107 §1 i § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy, którą jest fakt, że skarżący faktycznie nigdy nie wyłączył gruntu z produkcji rolniczej. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie powtarzając poprzednia argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Indywidualna sprawa administracyjna, o jakiej mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego powstaje wtedy, gdy zaistnieje niepowtarzalne, indywidualne i konkretne, połączenie stanu faktycznego z norma prawa materialnego. Tak powstała sprawa jest załatwiana (rozstrzygana) przez wydanie decyzji administracyjnej (art. 104 k.p.a.). Wynika stąd, że decyzja administracyjna może być wydana wyłącznie wtedy, gdy znajduje ona swoją wyraźną podstawę prawną w administracyjnym prawie materialnym. Inaczej mówiąc, może być ona wydana tylko wtedy, gdy istnieje norma, którą ta właśnie decyzja ma zastosować. W analizowanym tu przypadku takiej normy nie ma, toteż nie można mówić ani o powstaniu sprawy administracyjnej ani o możliwości wydania decyzji. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wprowadza bowiem przepisu, na podstawie którego byłby możliwy zwrot wniesionej opłaty z tytułu użytkowania gruntu wyłączonego z produkcji rolniczej. Jedynym unormowaniem, jakie tu istnieje jest art. 12 ust. 2 tej ustawy, umożliwiający zwrot (a zatem i wydanie decyzji o zwrocie) uiszczonej należności za trwałe wyłączenie gruntu. Opłata roczna i należność, to dwie różne instytucje prawne i przenoszenie tej regulacji z jednej na drugą nie jest dopuszczalne. Stosownie więc do powyższych ustaleń generalnych, złożenie wniosku o wydanie decyzji o zwrocie uiszczonych opłat rocznych jest niedopuszczalne a postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe. Z teoretycznego punktu widzenia organ orzekający powinien więc umorzyć toczące się postępowanie, jednak wydanie decyzji odmownej wywiera w istocie ten sam skutek, toteż nie stanowi ono uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy. Na takie rozstrzygnięcie nie może mieć wpływu bezsporny zresztą fakt, że wnioskodawca nie rozpoczął jakichkolwiek prac na terenie wyłączonym z produkcji rolnej i że teren ten nadal pozostaje w użytkowaniu rolniczym. Ta sytuacja spowodowała rzeczywiście, że zgodnie z art. 12 ust. 1 zd. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, obowiązek uiszczenia należności, a także uiszczenia opłat rocznych dla Firmy A. nigdy nie powstał i Firma wykonała go "na zapas". W reżimie prawa administracyjnego nie może to mieć jednak znaczenia, gdyż - jak powiedziano wyżej - zwrot wniesionych mimo to opłat rocznych w trybie wydania decyzji administracyjnej jest niemożliwy. Pozostaje reżim prawa cywilnego, w którym można rozważać kwestię bezpodstawnego wzbogacenia. W opisanej sytuacji nie można uznać, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i z tego powodu Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).