II SA/Kr 1238/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Jacek Bursa Protokolant Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M.G. i B.G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 grudnia 2005r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzją organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących M.G. i B.G. kwotę 500 zł (słownie pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i art. 104 kpa, nakazał B.G. rozbiórkę ogrodzenia usytuowanego na działce nr ewid. 1 w B. od strony drogi publicznej - ul. [...] - wybudowanego bez ważnego zgłoszenia. Organ I instancji podał, że Urząd Miejski w B. zawiadomił Inspektorat, że, właściciel działki nr ewid. 1 B.G. wybudował w granicy działki od strony drogi gminnej ogrodzenie bez wymaganego zgłoszenia, a ogrodzenie to koliduje z planem zagospodarowania drogi. W dniu 2 października 2002r. przeprowadzono oględziny, podczas których stwierdzono że w krawędzi jezdni ul. [...] właściciel działki nr ewid. 1 wykonał ogrodzenie trwałe - cokół i słupki betonowe obłożone kamieniem - bez wypełnienia pomiędzy przęsłami. Ogrodzenie zostało wykonane na długości 27 metrów. Podczas oględzin przedstawiciel Urzędu Miejskiego w B. poinformował że nie uzgadniana była odległość ogrodzenia od ul. [...] oraz o tym, że planuje się budowę chodnika i dlatego Urząd Miejski żąda wydania nakazu rozbiórki wybudowanego ogrodzenia. PINB ustalił, że pismem z dnia 4 października 2002r. B.G. poinformował, iż dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia pismem z dnia 2 września 2002r., które zostało przesłane do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w B. i pozostało bez reakcji właściwego organu. PINB stwierdził, że B.G. złożył zgłoszenie, które dotyczyło budowy ogrodzenia posesji przy ul. [...] , a z załączonego szkicu do zgłoszenia jednoznacznie wynika że, zgłoszenie obejmowało remont istniejącego ogrodzenia tak od strony ul. [...] (droga powiatowa) jak i ul. [...] (droga gminna). Ustalono, że sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia dokonanego przez B.G. dotyczył jedynie drogi powiatowej, tj. ul. [...] , pomijając sprawę remontu ogrodzenia od strony ul. [...]. Jednakże organ I instancji uznał, że B.G. przystąpił do robót budowlanych przed upływem 30 dni od daty zgłoszenia, ponieważ zgłoszenie zostało dokonane 2 września 2002r., a w dniu oględzin, czyli 2 października 2002r. wykonane było już częściowo ogrodzenie (cokół i słupki bez wypełnienia). Zgodnie z informacją uzyskaną od Urzędu Miejskiego w B. teren działki, na której posadowione jest ogrodzenie, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani też nie została dla niego wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Te okoliczności stanowiły podstawę dla PINB do orzeczenia rozbiórki ogrodzenia na podstawie art. 49b Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i B.G. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie. Zdaniem odwołujących się nie było podstaw prawnych do zastosowania art.49b ust. 1 Prawa budowlanego. Odwołujący się podnieśli, że 2 września 2002r. dokonali zgłoszenia remontu ogrodzenia działki nr 1 , obejmującego swoim zakresem remont ogrodzenia od strony ulicy [...] oraz ulicy [...]. Obrazowała to mapa sytuacyjna z naniesionymi trasami ogrodzenia, a mapę tą przedłożono wraz ze zgłoszeniem jako załącznik graficzny. Odwołujący się podkreślili, że zgłoszony zakres robót obejmował remont istniejącego, zniszczonego ogrodzenia, wykonanego po trasie dotychczasowego. Zdaniem odwołujących się organ prowadzący sprawę po dokonanych oględzinach winien zastosować art. 50 i odpowiednio art. 51 Prawa budowlanego. Skoro zaś dokonano zgłoszenia remontu ogrodzenia, a zgłoszenie w zakresie remontu ogrodzenia od strony ulicy [...] zostało przyjęte bez sprzeciwu, nie miała miejsce samowola budowlana. W odwołaniu zarzucono też, że organ I instancji nie wyjaśnił kwestii planowanej budowy chodnika, chociaż dotyczy to zagospodarowania działki odwołujących się. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji uczynił zadość przepisom Prawa budowlanego i Kodeksu postępowania administracyjnego, a także zapewnił stronom możliwość czynnego uczestniczenia w postępowaniu. W ocenie WINB inwestor dokonał odbudowy ogrodzenia, a nie jego remontu, ponieważ w protokole oględzin stwierdzono, iż "w krawędzi jezdni ul. [...] właściciel działki nr 1 wykonał ogrodzenie trwałe - cokół betonowy i słupki okładane kamieniem- bez wypełnienia między przęsłami", co prowadzi do wniosku, iż inwestor dokonał zmiany bądź wymiany elementów konstrukcyjnych, jakimi są słupy betonowe. Tym samym nie można zakwalifikować wykonanych przez inwestora czynności jako określone w art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego roboty budowlane w postaci remontu. Zdaniem WINB potwierdzała to także sama treść zgłoszenia, w którym napisano, że pracę będą polegać na "wykonaniu słupków ogrodzeniowych (imitacja kamienia) z wypełnieniem między słupkami drewnem. Ogrodzenie to zastąpi dotychczasowe, bardzo zniszczone ogrodzenie i wykonane zostanie po trasie dotychczasowego". Skoro zatem sam inwestor stwierdza iż zostaną wykonane słupki ogrodzeniowe oraz że ogrodzenie zastąpi dotychczasowe, to WINB uznał, że chodziło nie o remont, a o odbudowę w rozumieniu Prawo budowlanego, zaś odbudowa ogrodzenia wymaga zgłoszenia. Ponadto inwestor w trakcie osobistego stawiennictwa w siedzibie WINB w dniu 21 września 2005r. stwierdził, że roboty polegały "na odbudowie słupków istniejących", a poprzednio istniejące słupki "były to rurki stalowe na stopach betonowych, pomiędzy którymi naciągnięta była siatka". Zdaniem WINB te wypowiedzi stanowią potwierdzenie przyjętych ustaleń, iż w sprawie zachodził przypadek nie remontu lecz budowy. WINB uznał za trafne ustalenia organu I instancji w zakresie rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu. Ponadto Burmistrz Miasta B. w przysługującym mu terminie wydał decyzję wyrażającą sprzeciw dotyczący zgłoszonego remontu, która to decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewodę . Dlatego, gdyby nawet przyjąć za zasadne twierdzenie, iż sprzeciw powyższy dotyczył jedynie ogrodzenia zlokalizowanego od strony ul. [...] a nie obejmował ogrodzenia od strony ul. [...] to zgłoszenie w tym zakresie z uwagi na uchybienie terminu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego było nieskuteczne. WINB uznał za prawidłowe ustalenia organu I instancji dotyczące braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego terenu, a także wskazał, że wykonane przez inwestora roboty budowlane nie dadzą się pogodzić z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 15 czerwca 1999r. Zdaniem WINB wybudowanie przedmiotowego ogrodzenia bez zgody administratora drogi, bezpośrednio przy krawędzi jezdni stanowi zagrożenie dla ruchu, a jego lokalizacja uniemożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb interesu publicznego, jakim jest bezpieczeństwo ruchu, w tym istnienie chodnika lub przynajmniej pobocza drogi". To zaś w ocenie WINB przemawiało za brakiem możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej oraz koniecznością orzeczenia rozbiórki. Skargę na decyzję WINB w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli M.G. i B.G. . W uzasadnieniu skargi ponownie wskazano, że w ocenie skarżących dokonali oni skutecznego zgłoszenia robót budowlanych, a w zakresie ogrodzenia od strony ul. [...] organ nie wniósł sprzeciwu. Ponadto skarżący zakwestionowali ustalenia organów, że dokonana została odbudowa ogrodzenia, zaś podnoszone w uzasadnieniu informacje podane przez Urząd Miejski dotyczące lokalizacji przedmiotowego ogrodzenia zawierają analizę przyszłych i niepewnych zamierzeń inwestycyjnych odnośnie zagospodarowania przyległej drogi. Skarżący podnieśli, że niedopuszczalne jest ograniczanie zagospodarowania ich działki z uwagi na bliżej nieokreślone plany rozbudowy sąsiadującej drogi. W odpowiedzi na skargę WINB w K. wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 29 maja 2006r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Następnie postanowieniem z dnia 22 października 2007r. zawieszono postępowanie sądowe w sprawie ze względu na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w sprawie zgodności z Konstytucją przepisów, a na podstawie których wydano zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia 25 października 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Na wstępie wyjaśnienia wymaga kwestia regulacji dotyczących budowy ogrodzeń. Zgodnie z treścią art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 29 zawiera enumeratywne wyliczenie obiektów budowlanych i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, i stanowi on w ustępie 1 pkt 23, iż pozwolenia nie wymaga budowa ogrodzeń. Jednakże zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Zaznaczyć trzeba, że w kontrolowanym postępowaniu nie było kwestionowane, że sporna część ogrodzenia jest usytuowana od strony ulicy [...], która jest drogą gminną. Zatem w przypadku zamiaru budowy ogrodzenia od strony tej ulicy konieczne było zgłoszenie odpowiedniemu organowi, a stosownie do art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego inwestor może rozpocząć roboty, jeżeli w terminie 30 dni od daty doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. W tym miejscu należy odnieść się do podnoszonych przez skarżących zastrzeżeń co do uznania przez organy nadzoru budowlanego wykonanych przez nich robót budowlanych jako odbudowy ogrodzenia (zdaniem skarżących powinny one być potraktowane jako remont). Prawo budowlane definiuje w art. 3 pkt 6 iż przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast przez remont, zgodnie z art. 3 pkt 8, należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Kwalifikacja prawna wykonanych robót budowlanych dokonana w zaskarżonej decyzji nie budzi wątpliwości gdyż sami skarżący przyznali, że wykonali nowe ogrodzenie po trasie bardzo zniszczonego dotychczasowego ogrodzenia poprzez zmianę elementów konstrukcyjnych ogrodzenia – w miejsce rurek stalowych na stopach betonowych wykonano bowiem cokół betonowy na długości 27 m i słupki betonowe okładane kamieniem, a w miejsce siatki ogrodzeniowej zaplanowano drewniane deski. W kontrolowanym postępowaniu kwalifikacja przedmiotowych robót budowlanych jako odbudowy lub jako remontu nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia. Zarówno bowiem odbudowa ogrodzenia od strony ulicy [...] (art. 30 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), jak również remont takiego ogrodzenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego) wymagały zgłoszenia. W ocenie Sądu materiał dowodowy uprawniał organy do uznania, że roboty te zostały rozpoczęte przed upływem trzydziestu dni od dokonania zgłoszenia, ponieważ zgłoszenie zostało dokonane 2 września 2002r. (karta [...]), a w dniu oględzin, czyli 2 października 2002r. wykonane było już częściowo ogrodzenie (cokół i słupki bez wypełnienia), co prowadzi do wniosku, że w trzydziestym dniu od zgłoszenia roboty budowlane były już w toku. Dlatego też roboty te należało uznać za samowolę budowlaną na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, ponieważ inwestor mógł rozpocząć roboty budowlane po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego, czyli dopiero z dniem 3 października 2002r. W związku z brzmieniem art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego obowiązującym w dniu orzekania organy nadzoru budowlanego nie wszczęły postępowania legalizacyjnego, ponieważ przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu skarżący nie legitymowali się posiadaniem ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzje obydwu instancji jako podstawę orzeczonej rozbiórki wskazują właśnie przepis art. 49b Prawa budowlanego. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 września 2009r., sygn. akt P 46/08 stwierdził, iż powyższy przepis narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim warunkiem legalizacji samowoli budowlanej było posiadanie przez inwestora ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją art. 49b Prawa budowlanego w zakresie, który niewątpliwie odnosi się do kontrolowanego postępowania stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego wskazaną w art. 145a § 1 kpa. To zaś daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa. Ponadto należy zauważyć, że organy nadzoru budowlanego nieprawidłowo skierowały nakaz rozbiórki. Z akt sprawy (k. [...] akt adm. I instancji) wynika, że działka nr 1 w B. , na której wzniesiono przedmiotowe ogrodzenie stanowi współwłasność M.G. i B.G. a mimo to nakaz rozbiórki został wydany jedynie w stosunku do B.G. . Za wadliwe trzeba uznać również uzasadnianie przez organ odwoławczy nakazu rozbiórki z powołaniem się na bardzo ogólne sformułowania zawarte w studium w zakresie polityki rozwoju gminy. Zamierzenia gminy co do poszerzenia dróg lokalnych bez ich prawnej konkretyzacji (np. określenia działek podlegających wywłaszczeniu na ten cel) nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia, że ogrodzenie, wybudowane przecież w miejscu dotychczas istniejącego, będzie sprzeczne z wymogami ładu przestrzennego. Brak jest również właściwego wskazania, na czym miałoby polegać zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu spowodowane przez takie ogrodzenie. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego zobowiązane będą przeanalizować zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a następnie zastosować art. 49b Prawa budowlanego z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2009r., sygn. akt P 46/08, czyli przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w stosunku do przedmiotowego ogrodzenia. Wydane w sprawie rozstrzygniecie powinno być skierowane do aktualnych właścicieli działki nr 1 oraz zawierać uzasadnienie z zachowaniem wymogów z art. 107 § 3 kpa. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ppsa w związku z art. 145a § 1 kpa. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości na podstawie art. 152 ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono w oparciu o art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżącego od organu, który podjął zaskarżoną decyzję równowartość uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego.