II SA/Kr 1238/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011 r. sprawy ze skargi E.D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. II SA/Kr 1238/11 Uzasadnienie wyroku z dnia 21 października 2011 roku Decyzją z dnia 06 maja 2010 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., nakazał E. D. rozbiórkę, na własny koszt części zjazdu wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia, w ramach rozbudowy istniejącego zjazdu, do szerokości 5,40 m, z działki ew. nr "1", położonej w miejscowości M. na działkę ew. nr "2". PINB w L. prowadził wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności rozbudowy zjazdu z działki ewidencyjnej nr "1" na działkę ewidencyjną nr "2" w miejscowości M.. W ramach postępowania dowodowego PINB w L. w dniu 10 września 2010 r. przeprowadził czynności kontrolne na działce nr "2" z udziałem P. E. D.. W protokole stwierdzono, że cyt.: "Pani E. D. dokonała zabudowy istniejącego rowu przydrożnego biegnącego wzdłuż działki ewid. nr "2" na długości 19 metrów, co między innymi spowodowało poszerzenie istniejącego zjazdu na działkę z istniejącej szerokości 5,4 m do szerokości 8,8 m. Wszystkie w/w roboty wykonane zostały bez dokonania stosownego zgłoszenia zamiaru przystąpienia do ich wykonywania". Wg oświadczenia P. E. D. cyt.: "[...] na istniejącym rowie odwadniającym drogę ułożone zostały kręgi betonowe na długości 19 m, na których wykonany jest m. in. wjazd na działkę nr "2". Szerokość zjazdu aktualnie wynosi 8,8 m , gdyż w sierpniu 2009 r. do istniejącego zjazdu o szerokości 5,4 m dołożono trzy kręgi betonowe." (...) "Zjazd na działkę wykonany został w ramach remontu drogi, a ja jedynie dokonałam jego poszerzenia o trzy kręgi betonowe". Do protokołu dołączono zdjęcia (k- 5 - 8 akt I inst). Słuchana w charakterze strony w dniu 30.10.2009 r. P. E. D. oświadczyła, że była inwestorem budowy zjazdu, oraz że budowa zjazdu nie była prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę budynku (k - 24 akt I inst.). Do akt dołączono wyrys i wypisy z rejestru gruntów dla działek nr "2" i "1" (k - 2, 11 - 12 akt I inst.). Słuchany w charakterze świadka P. S. P. - przedstawiciel UG L. oświadczył, że: "w 2008 r. Gmina L. wykonywała warstwę jezdną z masy mineralno — asfaltowej na drodze oznaczonej numerem "1" w M.. W trakcie wykonywania tych prac utwardzono zjazd na działkę "2’ masą mineralno - asfaltową na długości ok. 6,00 m wzdłuż drogi i szerokości ok. 2,50 m. Wykonane prace zostały dokonane na istniejącym zjeździe do nieruchomości (...) Nie wiem kiedy wykonywany był ten zjazd. Gmina nie budowała tego zjazdu ". Pozyskano informacje Wójta Gminy L., który w piśmie z dnia 26.10.2009 r. stwierdza, że "Gmina L. aktem notarialnym — umową darowizny Rep. A nr [...] z dnia 26.0 otrzymała od P. E. D. działkę ewidencyjną nr "2’ o pow. 0,01 J7 ha położoną w M., stanowiącą drogę. Droga ta kwalifikowana jest jako miejsce publiczne, ale nie posiada kategorii drogi gminnej" oraz podaje, że dla działki nr "1" położonej w M. nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz że obecnie nie jest prowadzone żadne postępowanie zmierzające do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej działki (k - 25 akt I inst). PINB w L. postanowieniem z dnia 08.01.2010 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy — Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów i opracowań wymienionych w tym postanowieniu w terminie do dnia 15 kwietnia 2010 r. Inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów w zakreślonym terminie. PINB w L., po powiadomieniu stron w trybie art. 10 Kpa w piśmie z dnia 16.04.2010 r. (k 48 akt I inst.) - w dniu 06.05.2010 r. r. wydał skarżoną decyzję, znak: [...], którą nakazano P. E. D. rozbiórkę, na wiosny koszt części zjazdu wykonanej bez wymaganego prawem pozwolenia, w ramach rozbudowy istniejącego zjazdu, do szerokości 5,40 m, z działki ew. nr "1’, położonej w miejscowości M. na działkę ew. nr "2’. Odwołanie od decyzji wniosła w ustawowym terminie P. E. D.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia 13 maja 2011 roku, znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że po przeprowadzeniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i wydanej decyzji, dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy, w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i stwierdził, że skarżona decyzja odpowiada prawu. W toku postępowania organ I instancji zapewnił gwarancje procesowe stron, gdyż brały udział w postępowaniu były powiadomione zgodnie z art. 10 Kpa przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest legalizacja samowolnie dokonanej części zjazdu, w ramach rozbudowy istniejącego zjazdu, do szerokości 5,40 m, z działki ew. nr "1’, położonej w miejscowości M. na działkę ew. nr "2’. Podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym: " 1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych [...]" 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. PINB w L., po dokonaniu ustaleń, że rozbudowa przepustu została zrealizowana bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę, postanowieniem z dnia 08.01.2010 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane określił warunki (w zakresie dostarczenia dokumentów i opracowań wymienionych w tym postanowieniu w terminie do dnia 15 kwietnia 2010 r.), po spełnieniu których możliwa będzie legalizacja rozbudowy zjazdu. W związku z niewypełnieniem tych obowiązków PINB w L. w skarżonej decyzji prawidłowo zastosował sankcję przewidzianą w art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego PINB w L. prawidłowo przyjął za podstawę prawną niniejszego postępowania tryb określony art. 48 ustawy Prawo budowlane. Termin określony w postanowieniu z dnia 08.01.2010 r. dla przedłożenia żądanych w nim dokumentów (do dnia 15 kwietnia 2010 r.) był wystarczająco długi dla zrealizowania obowiązków i należycie zabezpieczał interes strony. Wobec powyższego, w związku z niewypełnieniem w terminie obowiązków nałożonych w postanowieniu z dnia 08.01.2010 r. rozbudowa zjazdu nie mogła zostać zalegalizowana, a zatem należało orzec nakaz rozbiórki w trybie art. 48 ust. 1. w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Ponadto organ II instancji wyjaśnił skarżącej, że przepisy nie pozostawiają swobodnego uznania organom nadzoru budowlanego w zakresie stosowania ustawy Prawo budowlane i mimo zrozumienia dla sytuacji skarżącej stwierdził, że nie może ona wpływać na wynik niniejszego postępowania. Poinformował ponadto skarżącą, że roszczenia za szkody poniesione w wyniku prac wykonanych przy budowie drogi należą do sfery stosunków cywilnoprawnych i mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Mając na uwadze powyższe organ II odwoławczy utrzymał skarżoną decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 Kpa. Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosła E. D. domagając się jej uchylenia i wskazując, że decyzja ta jest dla niej bardzo krzywdząca i nieżyciowa. W uzasadnieniu wskazała, że aktem notarialnym z dnia [...] 01 2008r podarowała Gminie działkę ewid. "1". W terenie działkę "2" od działki "1" odgradzał płot ligustrowy dobrze utrzymany. Wbrew zapewnieniom przedstawiciela Urzędu Gminy odpowiedzialnego za budowę dróg, który był na miejscu tej posesji, że płot ligustrowy poniżej zjazdu na działkę nr "2’ nie zostanie usunięty, ponieważ nie ma takiej potrzeby, w czasie budowy drogi pod jej nieobecność został usunięty. Ponadto zjazd na działkę "2" wykonany przez robotników był nieco za wąski, dlatego postanowiła na własny koszt poszerzyć go dodając kręgi przepustowe o średnicy dopasowanej do wysokości drogi i fosy. Tak ułożone kręgi nie tylko ułatwiają jej zjazd z działki "1’ na działkę "2", ale zabezpieczają fosę przed zasypywaniem i zamulaniem się, a także chronią przed obsuwaniem się ziemi. Owa fosa wykonana jest poza wcześniej rosnącym ligustrem w stronę działki "1’. Gdyby pozostawiono ów ligustr, skarpa była by zabezpieczona i nie zachodziła by potrzeba powstrzymywania przed obsuwaniem się ziemi. Działka ewid. "1" została przeze skarżącą podarowana Gminie, a Gmina zobowiązała się do pozostawienia stanu faktycznego ligustru. Droga miała być tak wykonana, aby istniejącego zagospodarowania jej posesji nie naruszać. Wszystko jednak odbyło się inaczej, drogę wykonano niedbale, nie zabezpieczono osuwisk, fos. Ponadto nikt jej nie informował o tym że darowana przez nią działka "1" będzie miejscem publicznym. Nikt nie zmieniał przeznaczenia działki, a położone przepusty zabezpieczają skarpę i dalszą część przed osuwiskiem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań prawnych wskazać należy, że okoliczności przytoczone w skardze, a skupiające się na poczuciu krzywdy skarżącej, na gruncie postępowania administracyjnego nie mogą odnieść żadnego skutku. Jak bowiem już wyżej wskazano, w postępowaniu sądowo administracyjnym, sąd bada wyłącznie, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem i tylko jego niezgodność z prawem może skutkować wyeliminowaniem go z obrotu prawnego. W przedmiotowej sprawie nie doszło natomiast do naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zaznaczyć przy tym należy, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, który nie jest zresztą przez skarżącą kwestionowany. W sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynika z niego, że skarżąca bez pozwolenia na budowę dokonała rozbudowy zjazdu z działki ew. nr "1’, położonej w miejscowości M. na działkę ew. nr "2’. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 29 do 31 powołanej ustawy, dotyczące robót budowlanych i budów, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, nie wymieniają robót polegających na budowie (rozbudowie) zjazdu. W myśl natomiast art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, ilekroć przepisy tej ustawy mówią o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przez budowę należy natomiast rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane). Z powyższego wynika zatem, że skarżąca celem wykonania rozbudowy zjazdu, winna była uzyskać pozwolenie na budowę. Ponieważ tego nie uczyniła, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., wszczął w tym przedmiocie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego tzw. postępowanie legalizacyjne zasadnie zobowiązując inwestorkę postanowieniem z dnia 08.01.2010 r., do przedłożenia dokumentów i opracowań wymienionych w tym postanowieniu, w terminie do dnia 15 kwietnia 2010 r. Ponieważ inwestorka dokumentów nie przedłożyła orzekł o nakazie rozbiórki części zjazdu wybudowanego bez pozwolenia na budowę, na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 prawa budowlanego. Z powyższego wynika zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zatem brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Mając zatem na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.