II SA/Kr 1239/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi "H." sp. z o.o. w [...] na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 26 lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nienałożenia obowiązku wykonania czynności skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki decyzją z dnia 30 września 2015 r., nr [...] , znak: [...] na postawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie nałożył na inwestora: [...] Sp. z o.o. w W. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na montażu tafli szklanych na pergoli usytuowanej na podwórku posesji na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K . , bowiem wykonane roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez M.L. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 26 lipca 2016 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej: u.p.b.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stan faktyczny w sprawie przedstawia się następująco. W dniu 22 maja 2015 r. przeprowadzono oględziny na terenie nieruchomości przy ul. [...] w K. w zakresie wykonanego zadaszenia. W dniu 30 lipca 2015 r. PINB wydał postanowienie, znak:[...], którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 2 i 3 u.p.b. postanowiono nie orzekać w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na montażu tafii szklanych na pergoli usytuowanej na podwórku posesji na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. z uwagi na ich faktyczne zakończenie oraz nałożyć na inwestora tj.: [...]Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K - Powiat Grodzki, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia określonych dokumentów dotyczących wykonanych robót budowlanych polegających na montażu tafli szklanych na pergoli usytuowanej na podwórku posesji na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K . Po uzupełnieniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie o akta sprawy, znak: [...] oraz projekt zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 12 lipca 2012 r., MWINB rozpatrzył zażalenie M.L. i postanowieniem nr [...] z dnia 26 lipca 2016 r. znak: [...] uchylił postanowienie PINB w całości. Żądaną postanowieniem PINB dokumentację wraz z pismem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 22 września 2015 r. inwestor złożył za pismem z dnia 22 września 2015 r. Następnie organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję. Dalej organ odwoławczy wskazał, że po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznał, iż skarżona decyzja PINB została wydana nieprawidłowo, a zatem winna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dokonując analizy kręgu stron postępowania przyjętego przez organ I instancji uznał, iż pozostaje on tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Dalej zwrócono uwagę na nowelizację Prawa budowlanego dokonaną ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), jednakże zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy, w niniejszej sprawie znajdą przepisy u.p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Następnie wskazano, że art. 51 u.p.b. ma zastosowanie (zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 u.p.b) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 u.p.b., czyli w przypadkach innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przedmiotem postępowania przed organem nadzoru budowlanego szczebla powiatowego w K. (Powiat Grodzki) było wykonanie bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej robót budowlanych polegających na montażu tafli szklanych na pergoli usytuowanej na podwórku przy ul. [...] w K. W kwestii niezasadności zastosowania tego trybu i konieczności przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 u.p.b. MWINB wypowiedział się w postanowieniu nr [...] z dnia 26 lipca 2016r., znak: [...]. Dla przejrzystości postępowania w niniejszej sprawie WINB zauważył ponownie, iż zabudowanie podwórca nieruchomości położonej przy ul [...] w K. taflami szklanymi zamontowanymi na istniejącej konstrukcji pergoli należy uznać za jej rozbudowę, czyli rodzaj budowy w rozumieniu u.p.b., nie zaś za montaż jako rodzaj robót budowlanych z uwagi na zwiększenie kubatury obiektu. Przedmiotowy budynek przy ul [...] w K. zgodnie z § 65 ust. 3 pkt 1 lit e) Uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 13 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]) objęty jest pełną ochroną konserwatorską, zaś zgodnie z § 65 ust. 4 pkt 5 m.p.z.p. wpisany jest do rejestru zabytków pod numerem [...] . Wedle ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba że zaistniały określone w art. 29-31 u.p.b. wyjątki. Do wymienionych w przytoczonych artykułach wyjątków nie zalicza się rozbudowy obiektu budowlanego. Dokonanie rozbudowy budynku, położonego przy ul.[...] w K. bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę należy uznać za spełniające przesłanki do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 48 u.p.b. Wydanie przez organ I instancji decyzji w trybie art. 50, 51 u.p.b. należy zatem uznać za niewłaściwe. WINB mając zatem na uwadze wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zobowiązany jest do uchylenia skarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W prowadzonym ponownie postępowaniu PINB winien zatem zastosować w pierwszej kolejności art. 48 u.p.b. PINB w prowadzonym ponownie postępowaniu będzie miał zatem na uwadze zabytkowy charakter obiektu, położonego przy ul. [...] w K. oraz treść art. 39 ust. 1 i ust. 4 u.p.b. PINB zgromadzi ponadto materiał dowodowy zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. Przedłożone przez Inwestora opracowanie pn. Ocena techniczna dotycząca zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuka budowlaną wykonanych robót budowlanych polegających na montażu tafli szklanych na pergoli usytuowanej na podwórku budynku ul.[...], dz. nr [...] obr. [...] wraz z inwentaryzacją architektoniczna budowlaną z miesiąca sierpnia 2015 r., autorstwa mgr inż. arch. M.S.-J. nie może stanowić kluczowego dowodu w sprawie gdyż zawiera istotne braki. Nie zawiera bowiem właściwej inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, jak również żadnych obliczeń konstrukcyjnych dotyczących obciążeń, jakie powoduje zadaszenie podwórca taflami szklanymi. Brak jest w niej również odniesienia w zakresie zgodności wykonanego zadaszenia pod względem ich zgodności ze sztuką budowlaną oraz z właściwymi przepisami w tym przepisami techniczno-budowlanymi, opisania wpływu zinwentaryzowanych robót budowlanych na elementy konstrukcyjne i statykę sąsiednich obiektów. Nie odnosi się ponadto do zgodności z wymogami przeciwpożarowymi zwłaszcza w kontekście właściwości ognioodpornych materiałów wykorzystanych do przedmiotowej rozbudowy czy też usytuowania klap dymowych i kierunku uchylenia okien. Wątpliwości budzi również brak załączenia oryginałów bądź też uwierzytelnionych kserokopii dokumentów potwierdzających uprawnienia autora, jak również treść załączonej w kserokopii decyzji Urzędu Wojewódzkiego w K. Wydział Polityki Regionalnej i Przestrzennej z dnia 30 grudnia 1994 r. upoważniającej M.S.-J. m.in. do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków o kubaturze do 1000 m3. Jak wynika z treści decyzji pozwolenia na użytkowanie nr [...] z dnia 31 grudnia 2014 r., znak: [...] kubatura przedmiotowego obiektu budowlanego wynosi 5001,70 m3. Odnosząc się do kwestii poruszonych przez strony stwierdzono, iż częściowo zarzuty są zarzutami podnoszonymi w zażaleniu na postanowienie PINB z dnia 30 lipca 2015 r., znak: [...] co do których MWINB wypowiedział się w postanowieniu nr [...] z dnia 26 lipca 2016 r., znak: [...]. Sprawa podlegała będzie ponownemu rozpatrzeniu przez organ I instancji, a postępowania strony będą miały zapewniony czynny udział zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ze względu na wskazane wyżej uchybienia art. 7 i 77 k.p.a. w kwestii przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz poszanowanie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zobligowany był do uchylenia skarżonej decyzji w całości oraz przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Merytoryczne orzekanie w takiej sytuacji prowadziłoby do pozbawienia stron postępowania istotnej gwarancji procesowej w postaci prawa do dwukrotnego rozpatrywania co do istoty tożsamej sprawy administracyjnej, co w sposób istotny wpływałoby na jej rozstrzygnięcie. Konieczny zaś do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza granice określone w arf. 136 k.p.a., który zezwala wyłącznie na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, nie zaś na przeprowadzenie postępowania co do jego istoty. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] sp. z o.o. w W. . Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 28 k.p.a., jak również art. 28 ust. 2 prawa budowlanego poprzez przyjęcie że M.L. przysługuje atrybut strony, podczas gdy ani nie ma ona interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, ani jej nieruchomość nie znajduje w obszarze oddziaływania obiektu. Przedmiotem niniejszego postępowania są bowiem szklane elementy pokrywające istniejącą zalegalizowaną poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pergolę, znajdującą się na podwórku nieruchomości inwestora; - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez merytoryczne rozpoznanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołania złożonego przez podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego; - naruszenie art. 48 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że tryb legalizacji wynikający z jego treści powinien być właściwy w niniejszej sprawie, podczas gdy legalizacja działania inwestora polegającego na pokryciu legalnie wzniesionej pergoli szklanymi elementami powinna następować w oparciu o art. 50 prawa budowlanego - zgodnie ze stanowiskiem organu I instancji. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, względnie jej uchylenie i zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestniczka postępowania M.L. w piśmie z dnia 28 grudnia 2016 re. wniosła o oddalenie skargi. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. W pierwszej kolejności należy rozważyć - jako idące najdalej, bo mogące skutkować nieważnością zaskarżonej decyzji - zarzuty dotyczące legitymacji M.L. do występowania w sprawie w charakterze strony. W postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego krąg stron postępowania ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., nie zaś art. 28 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że kryterium uznania danego podmiotu za stronę postępowania jest to, czy postępowanie dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby. M.L. jest właścicielką nieruchomości przy ul. [...] w K. - działka nr [...] , bezpośrednio sąsiadującą z terenem inwestycji. Przedmiotem kontrolowanego postępowania są roboty budowlane polegające na zabudowaniu podworca nieruchomości przy ul. [...] taflami szklanymi zamontowanymi na istniejącej konstrukcji pergoli (w decyzji organu I instancji określone jako: "montaż tafli szklanych na pergoli usytuowanej na podwórku posesji na dz. nr [...] obr. [...]"). Istotne jest, że budynek położony przy ul. [...] był przebudowywany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 12 lipca 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Roboty budowlane obejmowały również budowę oficyny z przeznaczeniem na cele hotelowe. W stosunku do wykonanych robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wydał ostateczną decyzję z dnia 31 grudnia 2014 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Stroną postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę była między innymi M.L. , w trakcie postępowania wnosiła liczne uwagi dotyczące wpływu inwestycji na nieruchomość stanowiącą jej własność, do których odniesiono się w decyzji o pozwoleniu na budowę. W piśmie z dnia 20 stycznia 2015 r., znak [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. wyraził zgodę na wprowadzenie pergoli w ramach wykonywanych robót budowlanych obejmujących przebudowę i rozbudowę budynku na cele hotelowe. Sama pergola nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania, a jedynie zabudowanie jej poprzez przymocowanie tafli szklanych do już wcześniej istniejącej legalnie konstrukcji. Do wszczęcia przedmiotowego postępowania doszło z inicjatywy M.L. , która w piśmie z dnia 20 marca 2015 r. zwróciła uwagę m. in. na przebieg rynny odprowadzającej wodę z terenu inwestycji, który uniemożliwia jej odtworzenie pokrycia daszku nad bramą wychodzącą na podwórze. Jednocześnie kategorycznie sprzeciwiła się jakiejkolwiek ingerencji w jej własność. Oględziny przeprowadzone w dniu 22 maja 2015 r. wykazały wykonanie wieńca żelbetowego o wysokości ok. 45 - 50 cm na murze granicznym z nieruchomością przy ul [...] odprowadzenie wód opadowych z zadaszenia realizowane jest poprzez rynnę wbudowaną w konstrukcję opartą na murze. Również w trakcie oględzin M.L. zaprotestowała przeciwko montowaniu jakichkolwiek elementów elewacji na budynku nr [...] . Dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy potwierdza, że przedmiotowe roboty budowlane prowadzone były w granicy działek, a usytuowanie rynny, o której mowa powyżej może mieć wpływ na wykonywanie przez właścicielkę budynku nr [...] przy ul. [...] jej prawa własności. W ocenie Sądu oznacza to, że M.L. ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy i słusznie została uznana za stronę postępowania. Należy przy tym zaznaczyć, że w decyzji II instancji znajduje się stwierdzenie, że WINB zweryfikował krąg stron postępowania i uznał, że organ I instancji ustalił go prawidłowo. Sąd stanowisko to potwierdza uznając jednocześnie za bezzasadne zarzuty skargi dotyczące legitymacji M.L. Skoro miała ona interes prawny w przedmiotowej sprawie, to nie doszło do naruszenia art. 28 k.p.a. (ani tym bardziej do naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który w ogóle nie miał w sprawie zastosowania). Powyższe oznacza, że nie znajduje potwierdzenia również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez rozpoznanie odwołania osoby niebędącej stroną w sprawie. Druga grupa zarzutów skargi zmierza do wykazania, że w zaskarżonej decyzji błędnie zakwalifikowano wykonane roboty budowlane jako rozbudowę, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, ze właściwy w sprawie jest tryb, o którym mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Również i te zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Zakres robót budowlanych stanowiących przedmiot postępowania został szczegółowo opisany we wcześniejszej części uzasadnienia. Zdaniem strony skarżącej roboty te nie stanowiły budowy obiektu budowlanego ani jego części, a w ich wyniku nie powstał ani budynek, ani budowla, ani obiekt małej architektury. Ze stanowiskiem tym nie można się jednak zgodzić. O ile sama pergola była konstrukcją ażurową, to po zamontowaniu szklanego zadaszenia pergoli zwiększyła się kubatura istniejącego budynku. W myśl art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie mowa jest o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Przepis art. 3 ust. 7 ustawy stanowi, że pod pojęciem robót budowlanych należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane zawiera definicję przebudowy - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2484/14 (LEX nr 2083529) zwrócił uwagę, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji rozbudowy, jednakże nie ulega wątpliwości, że za rozbudowę budynku nie sposób uznać budowy (art. 3 pkt 6) całkowicie nowych obiektów budowlanych. Przez rozbudowę należy bowiem rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Ponieważ na skutek wykonanych robót doszło do zwiększenia kubatury istniejącego obiektu budowlanego, stanowiły one rozbudowę - czyli rodzaj budowy, o której mowa w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Nie mamy do czynienia ani z przebudową, ani z montażem jako kategorią robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7. W ocenie Sądu to właśnie element zwiększenia charakterystycznego parametru użytkowego obiektu budowlanego jakim jest kubatura, nie zaś sposób zainstalowania (montażu) elementów szklanych jest rozstrzygający dla kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych. Również i w tym zakresie zarzuty skargi okazały się chybione. Zaskarżona decyzja wprawdzie skrótowo, lecz przekonująco analizuje omawianą kwestię. W konsekwencji dokonanej oceny przyjęto, że PINB zastosował nieprawidłowy tryb postępowania, bowiem w związku z właściwą kwalifikacją wykonanych robót budowlanych należy zastosować tryb, o którym mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Sąd całkowicie podziela te wnioski. Sąd nie dostrzegł również innych - niezakwestionowanych w skardze - wad postępowania, ani też uchybień w zakresie zastosowania przepisów prawa materialnego. Wobec nieprawidłowego trybu wydania decyzji organu I instancji nie było możliwe jej zreformowanie przez organ odwoławczy, lecz konieczne było przeprowadzenie postępowania administracyjnego od nowa, we właściwym trybie. Również wskazania dotyczące kwestii, jakie należy wziąć pod uwagę w ponownie prowadzonym postępowaniu nie budzą wątpliwości. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.).