II SA/Kr 1239/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi E. C. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżone postanowienie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 4 lipca 2018 r., nr [...] (znak: [...]), na podstawie: - art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz - art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.), stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez E. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] – Powiat [...] z dnia 1 grudnia 2017 r., nr [...] (znak: [...]), którą nakazano K. J. rozbiórkę obiektu budowlanego, tj. garażu, oznaczonego w załączniku do decyzji numerem 2 (drugiego od strony budynku nr [...]), o powierzchni zabudowy 15 m2, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K., wybudowanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie po przeprowadzeniu postępowania wstępnego wskazał, że organ odwoławczy zawsze w pierwszej kolejności podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem przepisów prawa. Wyjaśniono, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym (gdy odwołanie jest wniesione przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też niemającą zdolności do czynności prawnych), jak również przedmiotowym (gdy brak przedmiotu zaskarżenia oraz gdy przepisy prawne wyłączają możliwość zaskarżenia aktu administracyjnego w toku instancji). Następnie organ odwoławczy podał – powołując się na treść art. 129 § 2 k.p.a. – że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od doręczenia stronie decyzji, natomiast stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem l instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył, ani nie ogłosił decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.) wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Dodano przy tym, że w razie nieskorzystania przez strony z odwołania w podanym terminie decyzja staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom, a w odniesieniu do decyzji ostatecznej brak jest możliwości wniesienia odwołania (także przez stronę niebiorącą udziału w postępowaniu). Mając na uwadze powyższe, organ II instancji zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie za strony prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki postępowania o znaku: [...] dotyczącego garażu, oznaczonego w załączniku do decyzji numerem 2 (drugiego od strony budynku nr [...]), o powierzchni zabudowy 15 m2, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K., uznane zostały: Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", K. J., I. B. oraz J. B.. Jednocześnie podniesiono, że z analizy akt sprawy wynikało, iż w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją wydaną w oparciu o art. 49b ust. 1 u.p.b., organ I instancji nie przyznał E. C. przymiotu strony. Dlatego też wobec powyższego, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie po przeanalizowaniu akt pierwszoinstancyjnych o znaku: [...], pismem z dnia 6 czerwca 2018 r. (znak: [...]) wezwał E. C. o udokumentowanie przymiotu strony poprzez złożenie stosownych wyjaśnień i dokumentów, z których będzie wynikać interes prawny E. C. w prowadzonym postępowaniu. Następnie zaznaczono, że w związku z powyższym wezwaniem, w dniu 14 czerwca 2018 r. stawiła się w siedzibie organu E. C. z T. M. przedkładając do protokołu pełnomocnictwo dla T. M. , w którym wskazano, że E. C. upoważnia T. M. do reprezentowania jej we wszystkich sprawach dotyczących jej osoby, również jej garażu posadowionego na działce nr [...] przy ul. [...]. Ponadto dodano, że E. C. oświadczyła do protokołu, iż nie posiada żadnego interesu prawnego w stosunku do garażu nr [...] na dz. ewid. nr [...] przy ul. [...], będącego własnością K. J.. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, wniesienie przez E. C. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia 1 grudnia 2017 r., nr [...] (znak: [...]) uznać należało za niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, gdyż E. C. nie miała przymiotu strony w tym postępowaniu. W dalszej kolejności organ II instancji przytoczył treść art. 127 § 1 k.p.a. oraz powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że odwołanie wniesione przez podmiot, który nie jest uprawniony do jego wniesienia powoduje, że odwołanie jest nieskuteczne. Ponadto Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zaznaczył, że egzemplarz decyzji organu I instancji z dnia 1 grudnia 2017 r., nr [...] (znak: [...]) przeznaczony dla K. J. został prawidłowo wysłany na adres ul. [...], [...] w dniu 13 grudnia 2017 r., o czym świadczyło zwrotne potwierdzenie odbioru na k. 34 akta PINB. Organ odwoławczy wskazał również daty odbioru decyzji przez pozostałe strony, tj. Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w dniu 11 grudnia 2017 r. (k. 37 akta PINB), J. B. w dniu 13 grudnia 2017 r. (k. 36 akta PINB), I. B. w dniu 14 grudnia 2017 r. (k. 35 akta PINB). Podkreślono przy tym, że odwołanie od ww. decyzji organu I instancji złożyła także K. J., reprezentowana przez Z.S., za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 29 grudnia 2017 r., niemniej jednak zdaniem organu odwoławczego, przy uwzględnieniu daty odbioru decyzji PINB przez K. J. zostało ono złożone po terminie. Wobec powyższego wskazano, że postanowieniem nr [...] z dnia 4 lipca 2018 r. (znak: [...]) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie stwierdził, że odwołanie K. J. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. Dodano również, że pozostałe strony nie odwołały się od decyzji organu I instancji, w następstwie czego stała się ona ostateczna z upływem dnia 28 grudnia 2017 r. Tymczasem organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe odwołanie zostało złożone za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 29 grudnia 2017 r. (k. 4 akt WINB), a w związku z tym skoro przedmiotowa decyzja stała się ostateczna z upływem dnia 28 grudnia 2017 r., to po tym terminie nie przysługiwało od niej odwołanie. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego, rozpatrzenie odwołania od ostatecznej decyzji, wobec której brak było możliwości wniesienia środków zaskarżenia stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie podzielił przy tym pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym podmiot (nawet któremu przysługuje przymiot strony), który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu i to zarówno w całym, jak i w pewnym jego stadium (np. na skutek niedoręczenia decyzji) może złożyć odwołanie tylko do momentu, w którym decyzja ta stała się ostateczna dla stron biorących udział w postępowaniu, tj. do czasu rozpatrzenia przez organ II instancji odwołania wniesionego przez inne strony. Podkreślono bowiem, że po tym terminie podmiot powołujący się na prawo do bycia stroną postępowania może wystąpić wyłącznie z wnioskiem o wznowienie postępowania. Tym samym organ odwoławczy uznał, że był zobligowany z przyczyn podmiotowych do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania E. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia 1 grudnia 2017 r., nr [...] (znak: [...] [...]). Wyjaśniono również, że podjęte przez organ II instancji postanowienie zostanie wysłane do pełnomocnika E. C., tj. T. M. z uwagi na fakt złożenia pełnomocnictwa do reprezentowania E. C.. Jednocześnie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie nadmienił, że w toku postępowania wstępnego w siedzibie organu, również K. J. przedłożyła pełnomocnictwo dla T. M. do reprezentowania w sprawie garażu nr [...] (drugiego od strony budynku nr [...]) na dz. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K., wobec czego – przy uwzględnieniu art. 40 § 2 k.p.a. – także dla tej strony postanowienie doręczone będzie ostatniemu wskazanemu pełnomocnikowi, tj. T. M. , jako adresatowi do doręczeń. Organ odwoławczy podkreślił również, że rozpatrzenie odwołania od decyzji ostatecznej stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż prowadziłoby do weryfikacji w postępowaniu odwoławczym decyzji, która korzystała z wynikającej z art. 16 k.p.a. zasady trwałości. Dlatego też organ II instancji wyjaśnił, że nie mógł odnieść się do zarzutów wskazanych w odwołaniu. Dodatkowo Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wskazał, że decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym. Podniesiono bowiem, że stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (bądź w jego części) i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o wznowienie postępowania, do rozpatrzenia którego – zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. – organem właściwym będzie organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Ponadto zwrócono uwagę, że decyzja ostateczna może być wzruszona także w trybie art. 156 § 1 k.p.a., ale w tym przypadku – stosownie do treści art. 157 k.p.a. – właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji będzie organ wyższego stopnia. Skargę na ww. postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca – E. C., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu nie merytoryczne rozpatrzenie sprawy odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia 1 grudnia 2017 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła podniesiony zarzut, przedstawiając argumentację na jego poparcie. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Dodano przy tym, że w przypadku stwierdzenia niedopuszczalności odwołania organ odwoławczy nie ocenia merytorycznie wydanej przez organ I instancji decyzji, dlatego nie odniesiono się do zarzutów w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych( Dz. U. z 2017, poz. 2188 t.j.), oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j. - dalej jako: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego aktu, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na: postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W myśl art. 145 p.p.s.a.: "§ 1. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Jednocześnie zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolowana sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 4 lipca 2018 r., nr [...] (znak: [...]), którym organ stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez E. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia 1 grudnia 2017 r., nr [...] (znak: [...]), którą nakazano K. J. rozbiórkę obiektu budowlanego, tj. garażu, oznaczonego w załączniku do decyzji numerem 2 (drugiego od strony budynku nr [...]), o powierzchni zabudowy 15 m2, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K., wybudowanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Prawną podstawą wydania kontrolowanego obecnie postanowienia jest art. 134 k.p.a. zgodnie z którym: " organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Skarga została uwzględniona w zakresie wskazanym poniżej. W ocenie Sądu, kontrolowany organ naruszył art. 7 w zw. z art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć znaczenie dla wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.c. postanowienia jak wyżej. Zdaniem Sądu w realiach kontrolowanego postanowienia istotne jest nie tyle, czy E. C. posiada interes prawny tylko w stosunku do samego garażu nr [...] na dz. ewid. nr [...] przy ul. [...], rozumianego jako pewien obiekt, będącego własnością K. J., co według oświadczenia E. C. nie ma miejsca, co istotne jest zweryfikowanie i ustalenie czy skarżąca posiada tytuł prawny do dz. ewid. nr [...] przy ul. [...], na której posadowiony jest garaż będący własnością K. J.. Tym samym przedwczesna i niezasadna w świetle powszechnie obowiązującego prawa jest ocena organu odwoławczego, w myśl której wniesienie przez E. C. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia 1 grudnia 2017 r., nr [...] (znak: [...]) uznać należało za niedopuszczalne z oczywistych przyczyn podmiotowych, gdyż E. C. nie posiada żadnego interesu prawnego w stosunku do garażu nr [...] na dz. ewid. nr [...] przy ul. [...], będącego własnością K. J.. Ponadto zdaniem Sądu przy ocenie legitymacji skarżącej do bycia stroną postępowania administracyjnego organ pominął fakt, że skarżąca jest właścicielką innego garażu w zabudowie szeregowej usytuowanego na ww. działce, a także pominął ocenę, czy w związku z tym nie zachodzą okoliczności, w myśl których niezależnie od udziału w charakterze strony Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", skarżąca powinna być stroną tego postępowania. Jednocześnie Sąd postrzega pewien merytoryczny, materialnoprawny dysonans pomiędzy ww. przedwczesnym ustaleniem organu, który w zaskarżonym postanowieniu formułuje prawny jednoznaczny i stanowczy pogląd, że skarżąca nie jest stroną postępowania, w ramach którego została wydana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia 1 grudnia 2017 r., nr [...] (znak: [...]), którą nakazano K. J. rozbiórkę obiektu budowlanego, tj. garażu, a z drugiej strony poucza skarżącą o możliwości wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną a to z uwagi na przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co powoduje efekt polegający na tym, że organ zmierzający do ustatecznienia się postanowienia o niedopuszczalności odwołania właśnie z uwagi na jego stwierdzenie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, poucza jednocześnie skarżącą, że skutek prawny tego postanowienia może być odwrócony w drodze postępowanie nadzwyczajnego. Oczywiście jedno nie wyklucza drugiego, bo na tym polega istota postępowania nadzwyczajnego, że sięga do kontroli decyzji ostatecznych, ale nie jest dopuszczalne wypowiadanie się przez organ przedwczesne, nieuzasadnione w przedmiocie braku strony w postępowaniu odwoławczym w postanowieniu o niedopuszczalności odwołania z naruszeniem zasad postępowania wyjaśniającego, ukierunkowując niejako automatycznie podmiot składający odwołanie już tylko na tory i tryb postępowania wznowieniowego, jednocześnie bez podania szczegółów dotyczących tego trybu. Postanowienie o niedopuszczalności odwołania można wydać tylko w przypadkach oczywistych, jasnych, widocznych na tzw. "pierwszy rzut oka". Takie działanie organu jak opisane powyżej narusza zasadę prawdy materialnej i zaufania obywatela do administracji publicznej, jego prawo do dobrej administracji tym bardziej, że w ocenie Sądu organ przedwcześnie sformułował w kontrolowanym postanowieniu pogląd, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że w decyzji o nakazie rozbiórki, organ nie czyni uargumentowanych rozważań w przedmiocie tytułu prawnego do terenu, na którym znajduje się przedmiotowy garaż w zabudowie szeregowej a jednocześnie w aktach administracyjnych organu znajduje się wydruk informacji opisowo-graficznej z mapy ewidencyjnej i rejestru gruntów (bez mocy prawnej) co do działki [...] z którego pośrednio wynika, że skarżąca jest współwłaścicielką działki, na której posadowiony jest garaż w zabudowie szeregowej (w sumie pięć garaży), z których jeden, co istotne, także należy jak wynika z akt do skarżącej. W przedmiotowej sprawie za strony prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki postępowania o znaku: [...] dotyczącego garażu, oznaczonego w załączniku do decyzji numerem 2 (drugiego od strony budynku nr [...]), o powierzchni zabudowy 15 m2, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K., uznane zostały: Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", K. J., I. B. oraz J. B.. Organ nie wskazał kryterium wyodrębnienia ww. stron. Wydaje się, że wobec wynikającej z akt sprawy informacji, że skarżąca jest także właścicielką garażu w tejże zabudowie szeregowej usytuowanego na ww. działce, to posiada ona interes prawny w rozstrzyganiu spraw dotyczącej jednego z tych garaży w zabudowie szeregowej znajdującego się na działce, do której ma tytuł prawny. Na pewno jej sytuacja jest bardziej kwalifikowana prawem, niż sytuacja innego mieszkańca np. posiadającego tytuł do ww. działki ale nie posiadającego garażu w zabudowie szeregowej na tej działce. Sposób załatwienia tej sprawy wpływa co najmniej refleksowo na jej sytuację prawną, co czyni ją osobą szczególnie zainteresowaną wynikiem sprawy. W tym miejscu Sąd zauważa i wyjaśnia, że jednak pomimo tej konstatacji - to nie oznacza ona wprost, że w przypadku pozytywnej dla skarżącej weryfikacji tego poglądu, kontrolowany organ przystąpi bezpośrednio do postępowania odwoławczego, gdyż to postępowanie już zostało w sprawie "skonsumowane"/wyeliminowane przez brak wpływu w terminie odwołań od ww. decyzji o nakazie rozbiórki. Sąd podziela stanowisko kontrolowanego organu, że wobec upływu terminu do wniesienia odwołania decyzja zasadnicza dot. nakazu rozbiórki się ustateczniła, co uniemożliwia rozpatrzenie odwołania skarżącej nawet w przypadku posiadania przez nią przymiotu strony, ale nie jest obojętne z punktu widzenia interesów prawnych skarżącej w jaki sposób dla jej ewentualnej przyszłej sytuacji procesowej organ zakończy postępowanie z jej odwołania. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzenie: "wniesienie przez E. C. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia 1 grudnia 2017 r., nr [...] (znak: [...]) uznać należało za niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, gdyż E. C. nie miała przymiotu strony w tym postępowaniu. " – nie jest, w ocenie Sądu, wystarczające; nie zostało ono poparte żadnymi ustalaniami faktycznymi ani analizą – w zakresie adekwatnym do rozstrzyganej kwestii – materiału dowodowego. Stanowi to o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie okoliczności determinujących ewentualną legitymację procesową (odwoławczą) skarżącej. Sąd obecnie orzekający podziela przy tym pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym podmiot (nawet któremu przysługuje przymiot strony), który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu i to zarówno w całym, jak i w pewnym jego stadium (np. na skutek niedoręczenia decyzji) może złożyć odwołanie tylko do momentu, w którym decyzja ta stała się ostateczna dla stron biorących udział w postępowaniu, tj. do czasu rozpatrzenia przez organ II instancji odwołania wniesionego przez inne strony. Należy bowiem zauważyć, że po tym terminie podmiot powołujący się na prawo do bycia stroną postępowania może wystąpić wyłącznie z wnioskiem o wznowienie postępowania. Jednak dla skarżącej istotne jest z punktu widzenia jej praw podmiotowych zakończenie postępowania z jej odwołania. Trzeba w tym miejscu jednocześnie zaznaczyć, że zgodnie z art. 145 k.p.a.: "§ 1. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione". Zarazem, co ważne, w myśl art. 148 k.p.a.: "§ 1. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. § 2. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji". Jak się podnosi w doktrynie wniesienie odwołania przenosi sprawę z organu I instancji do organu II instancji. W nauce prawa i w orzecznictwie sądów administracyjnych twierdzi się, że: "Proceduralną konsekwencją powyższego jest usankcjonowana normatywnie konieczność wyróżnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym trzech faz: fazy wstępnej, fazy rozpoznawczej i fazy orzeczniczej. >>W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze<< (A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 921-922). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Brak legitymacji odwoławczej odznacza się tu jednak pewną specyfiką, bowiem jego weryfikacja może wymagać określonych czynności wyjaśniających – w konsekwencji zwykło się przyjmować, że wypowiedź organu w tej mierze, poza przypadkami oczywistymi, nie powinna przyjmować formy postanowienia z art. 134 k.p.a., lecz formę decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. A. Golęba, tamże, s. 924-925 i 942). W ówczesnym stanie prawnym Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. (OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119) orzekł, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." tak: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 916/18. Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu obecnie orzekającego, ewentualna decyzja o umorzeniu postępowania znajduje też zastosowanie i do tych przypadków kiedy podmiot wnoszący odwołanie nie uczestniczył w postępowaniu, ale obiektywnie zgodnie z prawem posiada przymiot strony, ale z uwagi na przekroczenie terminu do wniesienia odwołania, jego odwołanie nie może wywołać skutku prawnego w postaci aktu stosowania prawa przez organ II instancji w ramach zwyczajnego toku instancji. Przy czym oczywiście przyczyna umorzenia postępowania powinna być odpowiednio wyeksponowana i uzasadniona. Zdaniem Sądu, niezależnie od tego jak kontrolowany organ zakończy zgodnie z prawem postępowanie z odwołania skarżącej, to z uwagi na zasady demokratycznego państwa prawnego, i zawartą w nich zasadę zaufania obywatela do państwa i prawa, a także obowiązek informowania strony/uczestnika postępowania o istotnych dla jej wyniku okolicznościach sprawy, a także z uwagi na prawo człowieka do dobrej administracji, organy powinny wystąpić do skarżącej z zapytaniem, czy kwalifikować pismo/odwołanie z dnia 1 stycznia 2018 r. jako jej wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Z uwagi na uwarunkowania stanu faktycznego i wynikającą z akt sprawy pewną widoczną nieporadność procesową skarżącej, właściwe organy powinny odpowiednio do okoliczności rozważyć kwalifikowanie ww. pisma skarżącej, jeżeli będzie taka jej wola, jednocześnie jako wniosku o wznowienie postępowania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien wziąć pod uwagę stanowisko Sądu. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.