II SA/Kr 1242/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A. M., A. M. i P. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Decyzją z [...].1989 r. Naczelnik Gminy [...]. wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego dwurodzinnego z częścią usługową - gabinetem [...]. o powierzchni zabudowy 182 m2, powierzchni całkowitej 426 m2 i powierzchni użytkowej 250 m2. Dnia [...]..2003 r. A. M. złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego dla budynku mieszkalnego z gabinetem [...]., zlokalizowanego na działce nr [...]. przy ul. [...]. w [...].. Zmiany te miały dotyczyć przebudowy konstrukcji więźby dachowej, likwidacji podcieni oraz przebudowie klatki schodowej. Do wniosku dołączono oświadczenia o posiadanym tytule do terenu budowy, projekty budowlane, inwentaryzację istniejącego budynku oraz oświadczenie architekta W. P. o braku przerwania budowy na okres dłuższy niż dwuletni od [...]. r. do [...]. r. Starosta [...]. decyzją z dnia [...]..2004 r. dokonał zmiany pozwolenia na budowę z 1989 r. Decyzję tę otrzymali G. i Z. M. [...].2004 r. Dnia [...]..2005 r. G. i Z. M. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...]..2004 r. podnosząc, iż w wyniku dokonanych sprawdzeń w [...]. Parkach [...]. decyzję tę wydano bez uzyskiwania opinii Dyrektora tych Parków i tym samym została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. Wnioskodawcy podnieśli, że faktycznie realizowany jest ośrodek zdrowia, a przy tym budowa budynku mieszkalnego została przerwana na przełomie [...]. i [...]. r. Takiej samej treści wniosek o wznowienie postępowania w dniu [...]..2005 r. wniósł J. S.. Starosta [...]. postanowieniem z [...]..2005 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z [...]..2004 r. i decyzją z [...].2005 r. odmówił wznowienia postępowania. Na tę decyzję wniesiono odwołanie i Wojewoda [...]. decyzją z [...]..2005 r. uchylił decyzję organu l-instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania uzasadniając to brakiem możliwości wydania w jednym postępowaniu pozwolenia na wznowienie postępowania i zarazem decyzji o odmowie wznowienia Sygn. akt II SA/Kr 1242/07 oraz brakiem ustalenia zachowania okresu jednego miesiąca do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W wyniku ponownie prowadzonego postępowania J. S. oświadczył, że o nowych okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania dowiedział się [...].2005 r., a G. i Z. M. podali datę "przełom" [...]. i [...]. 2005 r. W tym stanie sprawy Starosta [...]. decyzją z [...]..2005 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z [...].2004 r. Od tej decyzji wniesiono odwołanie i Wojewoda [...].decyzją z dnia [...].2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, uzasadniając to brakiem należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego i rozważenia możliwości zobowiązania inwestora do przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tak zmienionej inwestycji. W dniu [...]..2006 r. oświadczenie złożył architekt M. T., informując o zrealizowaniu robót budowlanych objętych projektem budowlanym w następującym zakresie: wyburzenie żelbetowych schodów wewnętrznych wraz z wykonaniem nowej żelbetowej klatki schodowej, wyburzenie zewnętrznych murowanych słupów, wykonanie wzmocnienia konstrukcyjnego istniejących stropów oraz wykonanie nowej więźby dachowej z pokryciem z blachy stalowej powlekanej. Starosta [...]. decyzją z [...]..2006 r. w zakresie prowadzonego postępowania wznowieniowego w sprawie zmiany pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą: budynek mieszkalny dwurodzinny z częścią usługową tj. gabinetem [...]. na działce nr [...]. w [...]. w zakresie zmiany obejmującej przebudowę więźby dachowej, likwidacji zewnętrznych podcieni i realizacji wewnętrzne klatki schodowej umorzył to postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że nie uzyskano dokumentacji projektowej dotyczącej pierwotnego pozwolenia na budowę z [...].1989 r. i tym samym nie ma możliwości ustalenia, czy projektowane zmiany mieściły się w zakresie pierwotnych uzgodnień poprzedzających wydanie pozwolenia na budowę w 1989 r. To pozwolenie na budowę nie wygasło, bowiem oświadczenie architekta W. P. jest wiarygodne i inwestor dysponuje rachunkami potwierdzającymi zakup materiałów budowlanych i zapłatę za prace budowlane w okresach nie dłuższych niż dwuletnie. Ponadto stosownie do oświadczenia architekta Sygn. akt II SA/Kr 1242/07 M. T. z [...]..2006 r. roboty budowlane objęte zmianą pozwolenia na budowę zostały zrealizowane i tym samym bezprzedmiotowym jest dalsze prowadzenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Decyzję tę doręczono G. i Z. M. oraz J. S. w dniu [...]..2006 r. i z zachowaniem ustawowego terminu osoby te wniosły odwołania od tejże decyzji, domagając się jej uchylenia. W odwołaniach tych zarzucono naruszenie prawa przez organ administracji. W trakcie prowadzonego postępowania nałożono na inwestora szereg wymogów i nie czekając na ich wykonanie umorzono postępowanie w sprawie. Oświadczenie architekta M. T. nie jest zgodne ze stanem faktycznym, a zakres rzekomo wykonanych prac należy ocenić na ok. [...]. % zaawansowania. Pozwolenie na budowę obejmuje wykonanie całego obiektu budowlanego, a nie tylko likwidację podcieni i podwyższenie dachu. Umarzając postępowanie organ dopuszcza do realizacji inwestycji sprzecznej z planem miejscowym oraz naruszającym warunki wynikające z usytuowania obiektu w [...]. Parku [...].. Nie jest prawdą, jakoby projekt zamienny nie podlegał uzgadnianiu, skoro opinia Zarządu [...]. Parków [...]. dotyczyła tylko pierwotnego projektu z 1989 r., a nie zamiennego. Ponadto przedmiotowa inwestycja nie jest budynkiem dwurodzinnym z gabinetem [...]., ale budynkiem służby zdrowia w niewielkim zakresie z funkcją mieszkaniową. Nie wzięto więc pod uwagę zmiany przeznaczenia obiektu. Podniesiono również, że nie wzięto pod uwagę pism składanych przez mieszkańców okolicznych budynków z których wynika, że prace budowlane nie były kontynuowane przez okres około 12 lat i żadna z tych osób nie była dopuszczona do udziału w postępowaniu. Odwołujący G. i Z. M. podnieśli, że wykonano więźbę dachową wyższa o ok. 1,75 metra od dotychczasowej, a kalenica w tym budynku jest już wyższa o ok. 2,7 metra od wysokości kalenicy zatwierdzonej w 1989 r. wraz z pozwoleniem na budowę. Wojewoda [...]. decyzją z [...]..2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że etap realizacji inwestycji nie jest badany w postępowaniu wznowieniowym, które w swojej naturze uwzględnia możliwość wystąpienia każdego z etapów procesu budowlanego jako skutku istnienia w obrocie prawnym ostatecznego pozwolenia na budowę. Ewentualne zakończenie robót budowlanych nie może stanowić przesłanki do umorzenia postępowania Sygn. akt H SA/Kr 1242/07 wznowieniowego. Wojewoda podniósł również, że z akta sprawy nie wynika, aby zakończony został proces realizacji tej inwestycji. Decyzję organu odwoławczego doręczono skarżącym w dniu [...]..2007 r. i dnia [...]..2007 r. skarżący działając przez pełnomocnika wnieśli na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego i utrzymania decyzji organu I-instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podnieśli, że organ odwoławczy naruszył art. 105 k.p.a. Błędem było wznowienie postępowania w tej sprawie. Nie istniała bowiem żadna okoliczność stanowiąca przesłankę wznowienia, o której stanowi art. 145 k.p.a. W szczególności nie wyszły na jaw nowe dowody lub okoliczności faktyczne, które istniały w dniu wydania ostatecznej decyzji z [...]..2004 r. Pojawienie się nowych dowodów po wydaniu ostatecznej decyzji nie stanowi przesłanki wznowienia postępowania, ale może uzasadniać wszczęcie nowego postępowania. Zgodnie z oświadczeniem architekta M. T. na dzień [...]..2006 r. wszystkie roboty budowlane objęte projektem zamiennym zostały wykonane, tym samym decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]. wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że decyzja organu pierwszej instancji była przedwczesna i nie wyjaśniała całej sprawy. Na rozprawie pełnomocnik skarżących podtrzymał zarzuty zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżący A. M. , A. M. i P. M. w dniu [...].2007 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody [...]. z dnia [...].2007 r., doręczoną skarżącym [...].2007 r. Skarga została zatem wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 ze Sygn. akt II SA/Kr 1242/07 zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Wojewoda [...]., którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w [...].. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. z 2003 r. Nr 72, póz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa [...].. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...]. nie naruszył przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...]. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i skierował sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Takie rozstrzygnięcie jest prawidłowe i ta okoliczność stanowiła główną przesłankę oddalenia skargi. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu odwoławczego nie narusza prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte przez Wojewodę [...]., iż w tej sprawie przedwczesnym było umarzanie postępowania. Należy bowiem wskazać, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jest postępowaniem tzw. "wznowieńiowym", czyli postępowaniem prowadzonym w związku z wydaniem ostatecznej decyzji na skutek wady formalnej (proceduralnej) jaka istniała w dacie jej wydania. Tą ostateczną decyzją jest decyzja Starosty [...]. z dnia [...]..2004 r. zmieniająca pozwolenie na budowę z 1989 r. Tym samym postępowanie wznowieniowe prowadzone jest w sprawie objętej tą właśnie decyzją. Organ pierwszej instancji umorzył postępowanie na tej tylko podstawie, że architekt M. T. złożył dnia [...]..2006 r. oświadczenie o wykonaniu robót objętych zamiennym projektem budowlanym pn. budynek mieszkalny z gabinetem Sygn. akt II SA/Kr 1242/07 l[...]. przy ul. [...]. w [...]. na działce nr [...].podając zakres wykonanych prac. Samo porównanie tak dokonanego zgłoszenia z treścią decyzji z [...]..2004 r. prowadzi do wniosku, że nie wszystkie prace zostały wykonane. Ww. decyzja, którą zmieniono pozwolenie na budowę z 1989 r. zatwierdzała zmianę polegającą na przebudowie więźby dachowej, likwidacji podcieni i realizację wewnętrznej klatki schodowej w budynku mieszkalnym. W oświadczeniu zaś z [...]..2006 r. nie ma mowy o likwidacji podcieni, zamiast przebudowy więźby dachowej jest mowa o wykonaniu nowej więźby dachowej i zamiast realizacji wewnętrznej klatki schodowej w budynku mieszkalnym jest mowa o wykonaniu nowej żelbetowej klatki schodowej. Tym samym już w tym zakresie były niezgodności. Porównując zakres prac objętych ww. oświadczeniem z zakresem prac określonym w projekcie budowlanym należy wskazać, iż oświadczenie to nie zawiera informacji o zakończeniu szeregu innych robót budowlanych, w tym nawet tych istotnych jak: budowy windy osobowej, wyburzenia fragmentu ściany frontowej i części ścian wewnętrznych (nośnych) budynku, budowy części ścian zewnętrznych i części ścian wewnętrznych nośnych oraz działowych (projekt budowlany, załącznik nr [...]., mapa nr [...].). Zakres prac budowlanych obejmują strony 3-7 części konstrukcyjnej projektu budowlanego. Ponadto robotami budowlanymi objęto całą instalację wewnętrzną elektryczną, wodną, grzewczą i sanitarną. W oświadczeniu z [...].2006 r. nie ma mowy o tych innych robotach budowlanych, bez wykonania których nie można mówić o zakończeniu etapu budowy. Ponadto poza tym oświadczeniem organ pierwszej instancji nie podjął jakichkolwiek czynności związanych z zweryfikowaniem jego prawdziwości (poprzez np. załączenie kopii dziennik budowy) zwłaszcza, że już z treści odwołania i wcześniej składanych pism wynika realizacja jedynie części inwestycji. Porównując treść decyzji z [...].2004 r. z zatwierdzonymi tą właśnie decyzją projektami budowlanymi należy również wskazać, iż z treści projektów budowlanych wprost wynika zmiana przeznaczenia budynku z mieszkalnego na budynek opieki zdrowotnej ("Zakład Opieki Zdrowotnej-Ośrodek opieki i rekonwalescencji pooperacyjnej oraz opieki długoterminowej z mieszkaniem personelu medycznego"), a ta okoliczność w żaden sposób nie wynika ze zmienionego pozwolenia na budowę z [...]..2004 r. Zgodnie z art. 36a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.) istotne odstąpienie od Sygn. akt II SA/Kr 1242/07 zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę art. 32-35 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Tym samym istniał po stronie organu pierwszej instancji obowiązek zbadania, czy zachowane zostały przesłanki wynikające z podanych art. 32, 33 i 34 Prawa budowlanego. Już wątpliwości budzi prezentowany przez organ pierwszej instancji pogląd co do dopuszczalności wydania decyzji z [...]..2004 r. z argumentacją, iż w związku z brakiem zachowania dokumentów związanych z wydanym pierwotnym pozwoleniem na budowę z [...]..1989 r. nie można ustalić, jaki budynek był tym pozwoleniem objęty. Skoro w przedłożonych projektach budowlanych wyraźnie akcentuje się, że zmiana pozwolenia na budowę obejmuje zaadoptowanie (przebudowę) istniejącego budynku na budynek opieki zdrowotnej w związku z dostosowaniem obiektu do nowego przeznaczenia, to tym samym pierwotnym pozwoleniem na budowę nie mógł być objęty budynek opieki zdrowotnej a budynek o innym przeznaczeniu. Takim budynkiem mógł być właśnie budynek mieszkalny, ale z pewnością zmiana pozwolenia na budowę z [...]..2004 r. nie obejmuje pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego dwurodzinnego, bo zupełnie co innego wynika z zatwierdzonych tą decyzją projektów budowlanych. Konsekwentnie do tego należało prowadzić postępowanie w zakresie dopuszczalności dokonania zmiany pozwolenia na budowę w [...]. 2004 r. w powiązaniu czy to z treścią obowiązującego planu miejscowego, czy też odrębną decyzją ustalająca warunki zabudowy lub ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego. W żaden sposób organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego uznał za prawdziwe oświadczenie inwestora o braku przerwania prac na okres dłuższy niż 2 lata począwszy od [...]. r., aż do [...]. r. W aktach sprawy nie ma nie tylko dowodów potwierdzających wykonywanie prac budowlanych w tym okresie (np. rachunków za wykonane prace), ale nawet dziennika budowy. Skoro budowa cały czas była w istocie kontynuowana, to inwestor taki dziennik budowy powinien posiadać z wpisami nie tylko na [...].1992 r., ale zawierający okresy późniejsze. Ponadto w inwentaryzacji budynku mieszkalno-usługowego (załącznik nr 1) na stronie 4 wprost napisano, że budynek ten został do stanu istniejącego w 2003 r. wybudowany pod koniec lat [...].-tych ub. wieku. Tego również nie zauważył organ ani pierwszej, ani drugiej instancji. Sygn. akt II SA/Kr 1242/07. Niezależnie od tego należy podnieść i to, że nie wyjaśniono spełnienia przez wszystkich wnioskodawców kryteriów pozwalających na wszczęcie postępowania wznowieniowego. Należało wyjaśnić, czy G. i Z. M. dochowali terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, skoro oświadczyli, że dowiedzieli się o przesłance uzasadniającej wznowienie postępowania na przełomie [...] i [...] 2005 r. Nie wyjaśniono, czy rzeczywiście zaistniała przesłanka wznowieniowa podniesiona przez wnioskodawców, jaką było brak uzgodnienia zmienionego pozwolenia na budowę z [...]. z innymi organami administracji (dyrektorem parku koniec lat [[...] )Tą okoliczność również należało wyjaśnić. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zaskarżona decyzja uchylająca decyzje organu p[pierwszej instancji co do sposobu zakończenia na tym etapie postępowania jest zasadna, aczkolwiek nie zawiera ona wyczerpującego uzasadnienia. Brak jednak zawarcia wyczerpującego uzasadnieniu podjętej decyzji nie jest przesłanką, która w tej sprawie uzasadniałaby uchylenie takiej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uchyla zaskarżoną decyzję wtedy, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak zaś pełnego uzasadnienia w zaskarżonej decyzji nie miało wpływu na wynik sprawy, czyli na uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Należy również podnieść i to, że prowadząc postępowanie wznowieniowe organ administracji niejako kontynuuje rozpatrywanie sprawy zakończonej ostateczną decyzją i sprawę powinien załatwić mając na uwadze stan prawnych i faktyczny z daty zakończenia postępowania wznowieniowego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12.04.2006 r., sygn. akt II OSK 730/05, opub. w LEX nr 209471 zawarł tezę, zgodnie z którą "Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w tym składzie akceptuje ten pogląd. Sygn. akt II SA/Kr 1242/07 Ustosunkowując się do pozostałych argumentów zawartych w skardze należy podnieść, iż wnioskodawcy podali przesłankę wznowienia postępowania, jaką było wydanie decyzji zmieniającej pozwolenia na budowę z [...].2004 r. bez wymaganego prawem stanowiska innego organu (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Tym samym spełniono przesłankę z art. 148 § 1 k.p.a. w zakresie zawarcia we wniosku dotyczącym wszczęcia postępowania wznowieniowego przesłanki uzasadniającej wszczęcie tego postępowania. Mając powyższe na uwadze w tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.