II SA/Kr 1244/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędzia AWSA Dorota Dąbek sprawozdawca NSA Wiesław Kisiel Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2004 r sprawy ze skargi M. T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 18 kwietnia 2002 r, Nr : [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Uzasadnienie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r., nr [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] marca 2002r., nr [...] , którą orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u M. T. choroby zawodowej pylicy płuc, schorzeń górnych dróg oddechowych pochodzenia zawodowego i zawodowego uszkodzenia słuchu, tj. schorzeń wymienionych w poz. 2, 6 i 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Decyzję organu I instancji oparto na podstawie art. 5 pkt 4a i art. 12 ust. 1 Ustawy z 14 marca 1985r. o Inspekcji Sanitarnej, art. 104 kpa oraz §10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, jak również rozpoznania dokonanego przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] oraz przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] dochodzenie epidemiologiczne. W uzasadnieniu zaś wskazano, że brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, skoro właściwa placówka służby zdrowia nie dokonała rozpoznania klinicznego choroby zawodowej i wypowiedziała się negatywnie w tej sprawie. Z treścią tej decyzji nie zgodził się M. T.. W swoim odwołaniu stoi na stanowisku, że rozpoznane u niego schorzenia są następstwem pracy w szkodliwych warunkach, a orzeczenia lekarskie są niejednoznaczne. W wyniku rozpatrzenia jego odwołania organ II instancji utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że Pan M. T. zatrudniony był: 1. w latach: 1974 - 1975 w PMIB "[...]" w [...] przekształcone w 1991 r. w "[...]" [...] Sp. z 0.0. jako ślusarz oraz w latach 1995 - 1998 w "[...]" [...] Sp. z 0.0. w [...] na stanowisku obsługi maszyn i urządzeń produkcyjnych, pracując w w/w czasie (razem 4,5 roku) w narażeniu na hałas j pył azbestowo - cementowy, 2. w latach 1977 - 1994 w Spółdzielni Usług Rolniczych w [...] jako kierowca ciągnika i maszyn rolniczych, pozostając w narażeniu na hałas. W okresie 30.01. - 24.04.2001r. Pan M. T. został przebadany w [...] Medycyny Pracy w [...] , t.j. jednostce właściwej do rozpoznawania w sprawach chorób zawodowych. W wyniku przeprowadzonych badań wydano orzeczenie lekarskie z dnia [...] .05.2001r., znak: [...] o braku podstaw do rozpoznania dwóch chorób zawodowych: schorzeń górnych dróg oddechowych (poz.6) i zawodowego uszkodzenia słuchu (poz. 15). W związku z odwołaniem zainteresowanego od w/w orzeczenia, został on ponownie przebadany - w okresie [...] - [...].12.2001r. w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] t.j. jednostce II szczebla diagnostyczno - orzeczniczego w sprawach chorób zawodowych. W wyniku przeprowadzonych badań, rozszerzonych jeszcze o badanie w kierunku chorób płuc, wydano orzeczenia lekarskie z dnia [...] .01.2002r. znak: [...] następującej treści: 1. Brak podstaw do rozpoznania pylicy azbestowej (poz. 2) - badanie spirometryczne nie wykazało zaburzeń wentylometrycznych, badanie gazometryczne krwi nie wykazało cech hipoksemii w spoczynku, a w badaniu rtg płuc nie znaleziono zmian charakterystycznych dla pylicy azbestowej. 2. Brak podstaw do rozpoznania schorzeń górnych dróg oddechowych pochodzenia zawodowego ( poz.6) - w badaniu laryngologicznym nie stwierdzono zmian w obrębie górnych dróg oddechowych uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej. 3. Brak podstaw do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu (poz. 15) - w badaniu audiologicznym nie stwierdzono upośledzenia funkcji narządu słuchu w stopniu uzasadniającym rozpoznanie choroby zawodowej. Tak więc, dwie jednostki diagnostyczno - orzecznicze, po przeprowadzonych badaniach, nie rozpoznały u Pana M. T. choroby zawodowej. Skoro zatem, zgodnie z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, warunkiem niezbędnym do stwierdzenia choroby zawodowej jest rozpoznanie choroby przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i ustalenie jej związku przyczynowego z wykonywaną pracą, a w przedmiotowej sprawie brak jest rozpoznania choroby zawodowej, nie było podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W skierowanej do sądu administracyjnego skardze na powyższą decyzję M. T. nie zgadza się z orzeczeniem o odmowie rozpoznania choroby zawodowej. Podnosi, że szczególnie złe warunki w jakich pracował spowodowały istniejące u niego obecnie schorzenia. Odnośnie schorzenia słuchu kwestionuje treść rozstrzygnięcia lekarskiego dotyczącego stopnia niedosłuchu, który zdyskwalifikował uznanie jego schorzenia za zawodowe. Podkreśla też niespójność w treści orzeczenia lekarskiego, gdzie stwierdzono "przewlekły podsychający stan zapalny błony gardła i krtani" a w uzasadnieniu zapisano "nie stwierdza się zmian w obrębie dróg oddechowych...". Zarzuca też, że zwyrodnienia w układzie kostno-stawowym nie są u niego badane w powiązaniu z warunkami pracy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że skoro odpowiednie jednostki służby zdrowia nie rozpoznały u skarżącego choroby zawodowej, organy Inspekcji Sanitarnej nie miały podstaw do stwierdzenia tych chorób drogą decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2002r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do §1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. W pozycji 2 wykazu chorób zawodowych wymieniono "pylice płuc", w poz. 6 "przewlekłe zanikowe, przerostowe i alergicznie nieżyty błon śluzowych nosa, gardła, krtani i tchawicy, wywołane działaniem substancji o silnym działaniu drażniącym lub uczulającym", w poz. zaś 15 "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Jeżeli zatem u danej osoby stwierdzone zostanie tego typu schorzenie wywołane czynnikami szkodliwymi dla zdrowia w środowisku pracy, stanowi ono chorobę zawodową w rozumieniu cytowanych przepisów. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro dwie upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 §1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001 r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskie nie spełniają wskazanych powyżej wymogów. Uzasadnienia orzeczeń lekarskich są zbyt lakoniczne. W orzeczeniu lekarskim Małopolskiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] .05.2001r. rozpoznano przewlekłe podsychające zapalenie błony śluzowej gardła i krtani niezawodowe, w uzasadnieniu zaś ograniczono się jedynie do wskazania, że ze względu na charakter stwierdzonych zmian nie może ono być uznane za schorzenie o etiologii zawodowej. Rozpoznano także niedosłuch typu odbiorczego niezawodowy, w uzasadnieniu wskazując jedynie, że stopień niedosłuchu ( UP-24dB, UL-34dB ) w uchu lepiej słyszącym nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu w takim stopniu, by z lekarskiego punktu widzenia można go było uznać za chorobę zawodową, a ponadto, że asymetria niedosłuchu zgodnie z aktualną wiedzą medyczną nie wskazuje na jego zawodowe pochodzenie. W związku z odwołaniem zainteresowanego od w/w orzeczenia, został on ponownie przebadany w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] . W wyniku przeprowadzonych badań, rozszerzonych jeszcze o badanie w kierunku chorób płuc, wydano orzeczenia lekarskie z dnia [...].01.2002r., w których brak podstaw do rozpoznania schorzeń górnych dróg oddechowych pochodzenia zawodowego (poz.6) uzasadniono tym, że charakter obserwowanych zmian patologicznych nie uzasadnia przyjęcia związku przyczynowego między schorzeniem a warunkami pracy. Uzasadnienie jest więc odmiennie niż w orzeczeniu MOMP. Także w odniesieniu do schorzenia narządu słuchu uzyskano odmienne wyniki badań w porównaniu z wynikami MOMP, albowiem stwierdzono ubytki słuchu dla UP-22dB, dla UL-27dB. Brak też w uzasadnieniu powołania się na argument podniesiony przez MOMP, że stwierdzona asymetria niedosłuchu zgodnie z aktualną wiedzą medyczną nie wskazuje na jego zawodowe pochodzenie. Powtórzono natomiast w uzasadnieniu argument, że stopień upośledzenia funkcji narządu słuchu nie uzasadnia rozpoznania choroby zawodowej. Odnośnie natomiast braku podstaw do rozpoznania pylicy azbestowej (poz. 2) uzasadniono to tym, że badanie spirometryczne nie wykazało zaburzeń wentylometrycznych, badanie gazometryczne krwi nie wykazało cech hipoksemii w spoczynku, a w badaniu rtg płuc nie znaleziono zmian charakterystycznych dla pylicy azbestowej. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowania go jako zawodowego, szerzej tego poglądu nie uzasadniono. Nie można zatem uznać, że w/w orzeczenia lekarskie w sposób wyczerpujący i przekonywujący uzasadniają treść dokonanego rozpoznania. Zawierają też wzajemne niespójności a nawet wyraźne sprzeczności, które nie zostały wyjaśnione. Należy podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił. Nie można zatem uznać, że uzasadnienie decyzji jest wystarczające dla obalenia istniejącego domniemania związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a warunkami pracy. Wobec powyższego przyjąć należy, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 §1 kpa. Podkreślić również należy, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. Dodać przy tym należy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §1 ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Jak wynika z treści sporządzonych na użytek niniejszego postępowania orzeczeń lekarskich, jednym z powodów odmówienia uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową była wielkość ubytku słuchu. Uznano zatem za zasadny pogląd, że dopiero ubytek słuchu powyżej 30 dB odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S. A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Z tego powodu wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi., podstawę do ich uchylenia. W niniejszej sprawie doszło też do naruszenia treści § 9 ust. 1 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych. Przewidziano w nim uprawnienie dla strony niezadowolonej z treści orzeczenia do wystąpienia z wnioskiem o ponowne badanie lekarskie. Tego uprawnienia skarżący w niniejszym postępowaniu został pozbawiony, albowiem Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego orzekając po raz pierwszy w sprawie choroby nr 2 z wykazu chorób zawodowych nie pouczył strony o przysługującym jej prawie złożenia takiego wniosku. Także zatem z tego powodu wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji,, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi podstawę do ich uchylenia. Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 §1 kpa. Zastrzeżenia budzą też zbyt lakoniczne uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, które nie spełniają wymogów art. 107 §3 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt l litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.