II SA/Kr 1244/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek NSA Piotr Lechowski (spr.) Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 r. sprawy ze skargi S. F. i R. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłków celowych uchyla zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup żywności II SA/Kr 1244/07 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S.F. i R.F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta C. z dnia [...]r. Nr[...] orzekającą według opisu w decyzji organu II instancji "o przyznaniu zasiłku celowego, specjalnego na dofinansowanie do zakupu leków i energii elektrycznej w wysokości [...] zł" . W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 8 ust. 1 pkt. 1, art. 39, art. 41 pkt.1, ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2004r. Nr 64, poz.593 ) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Uzasadniając swoją decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że orzekając o przyznaniu zasiłku celowego specjalnego na dofinansowanie do zakupu leków i energii elektrycznej w kwocie 250 zł, organ l instancji wziął pod uwagę wnioski S.F. i jego syna R.F., które wpłynęły[...] 2007r. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ l instancji ustalił, że wnioskodawcy pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym, a dochód w dwuosobowej rodzinie w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku t.j. w [...] 2007r. wyniósł kwotę [...]zł i jest wyższy od kwoty kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania zasiłku z pomocy społecznej. Organ l instancji, po przeanalizowaniu sytuacji rodzinnej uznał, że jest ona szczególna, co uprawniało do przyznania na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłku celowego specjalnego w podanej wyżej wysokości. W odwołaniu od tej decyzji S.F. i R.F., podnosili, że złożyli tego samego dnia dwa oddzielne wnioski o przyznaniu pomocy finansowej na zakup żywności a zaskarżona decyzja jest wspólna dla zasiłków oraz zarzucili, że organ nieprawidłowo ustalił dochód w rodzinie. Odnosząc się do zarzutu wadliwego ustalenia kryterium dochodowego i jego przekroczenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło przepis art. 8 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Organ Odwoławczy wskazał, że w sprawie zastosowanie ma przepis art. 8 ust. 1 pkt. 2, w myśl którego prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, zwanej kryterium dochodowym na osobę w rodzinie. Wysokość tej kwoty wynika z przepisu § 1 pkt. 1 Lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 135, poz. 950 ). Organ odwoławczy odwołując się do akt sprawy ustalił, że wnioskodawcy prowadzą wspólne [...] gospodarstwo domowe. Wskazał, że stosownie do przepisu art. 8 ust. 3 ustawy na dochód składa się emerytura S.F. w kwocie [...] zł, dodatek mieszkaniowy w kwocie 91.60 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny R.F. w kwocie 153 zł. Łączny dochód rodziny wynosi [...] zł, a zatem przekracza kwotę 351 zł na osobę w rodzinie, co uzasadniało odmowę przyznania świadczeń pieniężnych w postaci żądanych zasiłków celowych. Kolegium Odwoławcze wskazało, że ustawa o pomocy społecznej w przepisie art. 41 pkt. 1 dopuszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach przyznanie osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe specjalnego zasiłku celowego, w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Podkreślono, iż organ l instancji uznał, że w sprawie mimo przekroczenia kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłków celowych istnieją szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego na leki i opłacenie energii elektrycznej. Zdaniem kolegium decyzja oparta na przepisie art. 41 pkt.1 ustawy jest decyzją podejmowaną w granicach uznania administracyjnego, co ogranicza kontrolę instancyjną do oceny, czy w postępowaniu zastosowano przepisy postępowania i nie przekroczono granic uznania. W przekonaniu Kolegium podjęta decyzja jest prawidłowa, a organ l instancji w uzasadnieniu swej decyzji w sposób wystarczający wskazał przyczyny, dla których podjął zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, przytaczając treść przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, nawiązując do zarzutu rozpoznania jedną decyzją złożonych dnia [...]r. wniosków przez S.F. i R.F. wskazał na treść przepisu art. 62 kpa., który stanowił w przekonaniu organu podstawę przeprowadzenia postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony i do rozstrzygnięcia o wnioskach jedną decyzją. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji w częściach odmawiających przyznania pomocy finansowej na zakup żywności wnieśli S.F. i R.F. Skarżący zarzucili, że decyzje wydane zostały niezgodnie z prawem, zarzucając naruszenie art. 107 § 3 kpa i wadliwość ustaleń. Podnieśli, że wbrew ustaleniom organów prowadzą dwa odrębne gospodarstwa, zarzucali bezpodstawne ich zdaniem doliczenie do dochodów zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego R.F Skarżący podnosili, że równocześnie złożyli [...] podań oddzielnych o pomoc społeczną, a organ o [...] podaniach rozstrzygnął jedną decyzją (nie dotyczyła ona dalszych podań o ciepłe posiłki). Zdaniem skarżących uzasadniając decyzję organy winny wskazać ilość posiadanych środków na pomoc, liczbę osób, które ubiegały się o pomoc i tych, którym ją przyznano, wskazanie średniej wysokości udzielonej pomocy w skali miesiąca na jedną osobę, liczbę osób, których potrzeby organy uznają za pilniejsze niż wnioskodawców. Skarżący podnieśli, że dnia [...] r. wnieśli skargę (potraktowaną jako odwołanie) na decyzję w zakresie nie przyznania zasiłku na zakup żywności, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję " o przyznaniu zasiłku celowego specjalnego na dofinansowanie zakupu leków i energii elektrycznej" a zatem decyzję, która nie była zaskarżona, a nie rozpoznało odwołania od odmowy przyznania zasiłku na zakup żywności. W działaniach organów, upatrują skarżący działania celowego, kontynuującego nieprzyjazne nastawienie do nich innych osób i organów i ze skargą połączyli wnioski o zawiadomienie o sprawie Ministra Sprawiedliwości, Prokuratora Generalnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Prezesa Rady Ministrów i Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej, wnieśli także o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego i karnego wobec członków składu orzekającego SKO, który wydał zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Kolegium przypomniało, że utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka pomocy Społecznej z dnia [...] r., którą odmówiono skarżącym przyznania zasiłku celowego na żywność z powodu przekroczenia kryterium dochodowego oraz orzeczono o przyznaniu zasiłku celowego specjalnego na dofinansowanie do zakupu leków i energii elektryczne. Kolegium przyznało, że w opisie decyzji będącej przedmiotem postępowania odwoławczego w istocie nie przytoczono całości rozstrzygnięcia organu l instancji, jednakże nie ma to istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż organ utrzymał w mocy całą zaskarżoną decyzję a więc i w części oddalającej żądanie przyznania zasiłku celowego na żywność, a odwołanie rozpatrzono całościowo, z punktu widzenia przyznania, któregokolwiek z żądanych zasiłków celowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył; Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z póz. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póz. zm.) - dalej ustawa p.p.s.a. -przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. W sprawowaniu tej kontroli, stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłków celowych na zakup żywności prowadzi do wniosku, iż skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn częściowo innych niż przytoczone na jej poparcie. Równocześnie należy wskazać, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób wyczerpujący określają krąg podmiotów, które mogą być uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony oraz rodzaje czynności jakie może podejmować Sąd rozpoznający sprawę. Z tego względu zawarte w żądaniu skargi oczekiwanie skarżących zawiadomienia przez Sąd o toczącym się ze skargi postępowaniu, określonych skargą adresatów, spowodowanie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego i karnego przeciwko członkom składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Przystępując do oceny z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wyjść należy od przypomnienia, że jak wynika z przedstawionych akt postępowania administracyjnego w dniu [...]r. w Ośrodku Pomocy Społecznej w C. S. F. złożył [...] od dzielne wnioski o udzielenie świadczeń pomocy społecznej w postaci zasiłków celowych - na zakup żywności w [...] 2007r. (oznaczony Nr [...]), na opłacenie energii elektrycznej (oznaczony Nr [...]), oraz na wykup lekarstw w [...] 2007r. (oznaczony Nr [...], natomiast R.F. wniósł o przyznanie zasiłków celowych - na zakup żywności w [...] 2007r. (oznaczony Nr [...]) i na wykup lekarstw w [...] 2007r. (oznaczony Nr [...]). Wnioski inne o przyznanie świadczeń w postaci posiłków nie są objęte przedstawionymi aktami administracyjnymi. Organ l instancji decyzją z dnia [...]r. zawierającą w swym oznaczeniu m.in. numerację poszczególnych wniosków, rozstrzygnął o wnioskach S.F., i R.F. w ten sposób, że punktem 1-szym decyzji odmówił przyznania zasiłku celowego na żywność, a punktem 2-gim udzielił pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu lekarstw i energii elektrycznej w kwocie [...] zł. Jedyną ewentualną podstawę prawną do połączenia dwóch lub więcej spraw administracyjnych do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 62 kpa, na który organ l instancji nie powołał się, ale którego istnienie dostrzegł organ odwoławczy. W myśl tego przepisu w sprawach w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. W świetle przepisu art. 62 kpa jego zastosowanie warunkowane jest spełnieniem równoczesnym trzech przesłanek przedmiotowych: właściwości tego samego organu, tej samej podstawy prawnej i takiej samej podstawy faktycznej. Podstawa zasiłku celowego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej jest taka sama (art. 39 ust. 1). Okoliczność jednak, że dana osoba w rodzinie domaga się kilku zasiłków celowych już powoduje niemożność zastosowania przepisu art. 62 kpa. gdyż mimo elementów wspólnych stanu faktycznego (np. pozostawania w rodzinie i kryterium dochodowego), właśnie rodzaj potrzeby bytowej na zaspokojenie której ma być przyznany zasiłek, wnosi ten niejednorodny element stanu faktycznego do każdej ze spraw. Podkreśla się w Literaturze (por. A. Wróbel w Komentarzu do KPA Zakamycze 2005r. Wyd. II do art. 62 kpa), że przepis art. 62 upoważnia organ administracji publicznej do połączenia wielu spraw administracyjnych do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia jedna decyzją wydaną w wyniku połączenia postanowieniem spraw w tym celu, ale tylko przy spełnieniu przesłanek tego przepisu. Przesłanki te w sprawie nie zachodziły. Z tego względu decyzja organu l instancji w istocie rozstrzyga o pięciu wnioskach w pięciu sprawach w przedmiocie przyznania zasiłków celowych, przy czym punktem 1-szym objęta jest odmowa wnioskom S. F. Nr [...] i R.F. Nr [...] o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności. Podkreślenie to jest istotne, gdyż R.F. i S.F. wnieśli [...]r. odwołanie tylko do odmowy przyznania zasiłków celowych na zaspokojenie tej potrzeby bytowej, co oznacza że wydane dnia [...]r. decyzje w przedmiocie wniosków o zasiłki celowe na wykup leków i dopłatę do energii nie zostały zaskarżone i stały się ostateczne. Powoduje to, iż rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany - stosownie do art. 134 § 1 ppsa granicami sprawy wyznaczonymi wnioskami o przyznanie zasiłków celowych, na zakup żywności i rozstrzygnięciem w tym zakresie, a nie może - bo wykraczało by to poza granice sprawy - ingerować w rozstrzygnięcie objęte punktem 2-gim decyzji organu l instancji. Należy mieć także na uwadze, że zgodnie z art. 134 § 2 ppsa Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Nawet zatem gdyby przedmiotem odwołania i skargi były decyzje zawarte w punkcie 2-gim organu l instancji, przy rozstrzygnięciu musiał by Sąd mieć na uwadze ustanowiony art. 134 § 2 ppsa zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego. A punktem 2-gim decyzji organu przyznano skarżącym świadczenia, których wysokości nie kwestionują. W tym kontekście zawarte w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia[...]r. rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, wobec treści odwołania mogło odnieść się tylko do utrzymania w mocy decyzji z [...]r. w jej punkcie 1-szym, gdyż punkt 2-gi nie był - co słusznie podnoszą skarżący - objęty zarzutami odwołania. Mylne zatem opisanie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji jako " orzekającej o przyznaniu zasiłku celowego specjalnego na dofinansowanie do zakupu leków i energii elektrycznej w wysokości [...] zł" nie ma doniosłości prawnej dla ustalenia rzeczywistego przedmiotu zaskarżonego rozstrzygnięcia, którym jest odmowa przyznania zasiłków celowych na żywność. Jednakże na płaszczyźnie przedmiotu zaskarżenia potraktowanie jako jednej dwóch spraw o przyznanie zasiłków celowych na żywność, stanowiło uchybienie przepisowi art.62 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt.1 Lit.c, Sąd administracyjny uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi, inne ( niż dające podstawę wznowienia postępowania administracyjnego - Lit. b) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodne z prawem - przepisem art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr.64, poz 593 z późn. zm.) jest stanowisko organów, że zasiłek pielęgnacyjny stanowi dochód podlegający uwzględnieniu przy ustaleniu prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Jeśli zatem o przyznanie pomocy społecznej ubiega się osoba samotnie gospodarująca, to uzyskiwany przez nią zasiłek pielęgnacyjny wchodzi do dochodu stanowiącego podstawę ustalenia kryterium dochodowego takiej osoby, a jeżeli przyznanie zasiłku ma nastąpić osobie w rodzinie - t.j. osobie spokrewnionej lub niespokrewnionej pozostającej w faktycznym związku, wspólnie zamieszkującej i gospodarującej (art. 6 pkt. 14) - to przysługujący - którejkolwiek z członków tej rodziny zasiłek pielęgnacyjny wchodzi do dochodu stanowiącego podstawę ustalenia "kryterium dochodowego na osobę w rodzinie" . W tym zakresie stanowisko skargi jest całkowicie bezzasadne, a powołanie na odmienne orzecznictwo sądów gołosłowne. Nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia przez organy zasad oceny zebranego materiału dowodowego, przez przyjęcie, że skarżący jako ojciec i syn, bezspornie zamieszkujący w tym samym lokalu prowadzą wspólne gospodarstwo , domowe tzn. pozostają w związku wynikającym z pokrewieństwa, wspólnie zamieszkują i gospodarują w rozumieniu definicji rodziny zawartej w art. 6 pkt.14 ustawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji nie pozbawia skarżących zresztą możliwości wnoszenia dowodów na wykazanie, iż każdy z nich ma przymiot osoby samotnie gospodarującej. Pozostawanie osoby ubiegającej się o świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w rodzinie ma wpływ na rodzaj ustalonego przepisami kryterium dochodowego (na osobę w rodzinie), natomiast nie wyłącza indywidualnego traktowania potrzeb bytowych tego samego rodzaju np. w zakresie dofinansowania żywienia, dla członków tej rodziny. Rację ma skarga, że z naruszeniem art. 107 § 3 kpa zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie odniosła się do rzeczywistego przedmiotu zaskarżenia. W wypadku zatem nawet przekroczenia kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, czy na osobę w rodzinie, organy rozważanie czy zachodzą przewidziane art. 41 pkt. 1 ustawy szczególne przypadki uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego, poprzedzą rozeznaniem - co do każdego ze skarżących - jego potrzeb żywnościowych, moderowanych stanem zdrowia . Ta okoliczność faktyczna nie była przedmiotem ustaleń organu l instancji. Winny mieć organy także na uwadze, że w przypadku odmowy żądania przyznania zasiłku celowego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego, odmowa ta winna być odzwierciedlona rozstrzygnięciem w decyzji mimo przyznania na ta samą potrzebę zasiłku celowego specjalnego. Odmawiając pomocy na określony rodzaj potrzeby, a przyznając ją na inne cele winny także organy dokładnie zobrazować wysokość udzielonej pomocy danej osobie w określonym czasie, jeśli ma to wpływ na odmowę przyznania czy wysokość przyznanej pomocy. W stosunku do osób, które stale lub często -jak to w odniesieniu do skarżących podkreślił organ l instancji - korzystają ze świadczeń pomocy społecznej, odmowa czy zmiana wysokości udzielonej pomocy na ten sam rodzaj potrzeb bytowych wymaga wskazania w uzasadnieniu decyzji, przyczyn takiego rozstrzygnięcia, i to znajdujących oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. II SA/Kr 1244/07 Ponownie rozpatrując sprawy o przyznanie zasiłków celowych na żywność organy będą miały na uwadze poczynione przez Sąd wskazania i ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Lit.C w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270 z poz. zm)