II SA/Kr 1244/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Grażyna Firek WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. G. - B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 05 września 2002 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Burmistrz Miasta na wniosek A. S. ustalił decyzją z dnia [...] marca 2002 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 39 ust, 1 i 2, art. 40 ust. 1, 3 i 4, art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 kpa -warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o garaż z poddaszem użytkowym oraz przebudowie poddasza na działkach nr ew.: 1 i 2 w obrębie [...], położonych w Z., przy ul. [...] do [...]. Organ administracji l instancji podał, że inwestycja polegająca na rozbudowie podanego wyżej obiektu wymaga w myśl art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż przepisy Prawa Budowlanego przewidują uzyskanie dla tego zamierzenia inwestycyjnego pozwolenia na budowę. Organ l instancji wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu złożony przez inwestora zawiera niezbędne dane wyszczególnione w art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Miasto posiada miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, który został zatwierdzony uchwałą nr VII/42/94 Rady Gminy T. z dnia 17.11.1994r. Wskazana uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa N. Nr [...] poz. [...] z dnia 10.12.1994r. Przedmiotowa inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, zaś warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zawarte w decyzji wynikają z ustaleń tego planu określonych dla terenów: mieszkalnictwa niskiej intensywności, położonych w jednostce strukturalnej "[...]", (oznaczonych na rysunku planu nr 1 symbolem "7 MN"), położonych w strefie podwyższonej ochrony przyrodniczej, (oznaczonych na rysunku planu nr 1 granicą "12"), położonych w strefie ochrony krajobrazu i powiązań wizualnych, (oznaczonych na rysunku planu nr 1 granicą .14"), położonych w strefie "A" obsługi w zakresie ciepłownictwa, (oznaczonej na rysunku planu nr 2 granicą "23"), położonych w strefie "A" zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, (oznaczonej na rysunku planu nr 2 granicą "26"), w których położone są przedmiotowe działki. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. G., zarzucając, że decyzja ustala warunki dla nowej inwestycji w sytuacji gdy poddasze budynku na działce nr 3 zostało już przebudowane. Ponadto w ocenie składającej odwołanie budynek jest usytuowany w niezgodnej z przepisami odległości od granicy działki, jak również nie posiada dostępu do drogi publicznej. A. G. podała także, iż w postępowaniu nie brał udziału Skarb Państwa - Starosta Powiatu [...] - będący następcą prawnym figurującej w spisie stron Z. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 5 września 2002 r. znak: [...] - wydaną na podstawie 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu stwierdził, że samowolnie dokonana - w ocenie wnoszącej odwołanie - przebudowa dachu budynku na działce nr 1, o ile istotnie miała miejsce, nie ma żadnego związku z materią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu będąc związany zakresem wniosku inwestora nie mógł odmówić wydania decyzji nawet w przypadku, gdyby właściwy organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych bez pozwolenia. Organ II instancji podał, że nie może być również uwzględniony zarzut dotyczący braku zachowania wymaganej przepisami odległości istniejącego budynku mieszkalnego wnioskodawczyni od granicy działki. Jest oczywistym, że inwestor obowiązany jest do zachowania stosownych w tym zakresie przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm.). Wnioskodawca został w decyzji zobowiązany do zachowania tych przepisów (pkt 7 ustalonych warunków), które odnoszą się zarówno do planowanej przebudowy istniejącego budynku, jak i projektowanej dobudowy garażu. Organ odwoławczy wskazał również, że dowody w sprawie nie potwierdzają zarzutu braku dostępu projektowanej inwestycji do drogi publicznej. Działka wnioskodawcy przylega do urządzonej ulicy [...] do W.. W kwestii podniesionego przez skarżącą braku udziału w postępowaniu Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Powiatowego (jako następcy prawnego Z. W. w udziałach działki nr ew. 4 w obr. [...]) - organ II instancji wyjaśnił, że rozpatrzenie sprawy pomimo braku udziału strony w postępowaniu bez własnej winy - może nastąpić tylko na wniosek tej strony, lub innej osoby dysponującej stosownym upoważnieniem. A. G. nie przedstawiła zaś pełnomocnictwa Starosty Powiatu [...] do występowania w jego imieniu. W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 16 lipca 2002 r. A. G. zarzuciła wszczęcie przez Starostę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji, która nie posiada ostatecznej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy wskazał, że niezależnie od tego, czy wszczęcie postępowania istotnie nastąpiło w takiej sytuacji, jak podnosi skarżąca, rozpatrzenie tego zarzutu nie należy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu pozbawionego kompetencji w tej mierze. Kwestia ta wchodzi bowiem w zakres wykonywanych przez Starostę zadań administracji architektoniczno - budowlanej, co wynika z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1026 ze zm.). Skargę od powyższej decyzji z dnia 5 września 2002 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie wniosła A. G.. Skarżąca ponownie - jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji - podniosła kwestię dokonanej już przebudowy (otwarcia) dachu na budynku wnioskodawczyni. Zarzuciła także organowi l instancji, że nie przekazał z urzędu właściwemu miejscowo Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego sprawy zaistniałej samowoli budowlanej na działce A. S.. W związku z tym skarżąca wskazała, że decyzja powinna dotyczyć faktycznie projektowanego zamierzenia inwestycyjnego tj. dobudowy garażu, gdyż pozostała część "zamierzenia" została już wykonana. Drugą kwestią poruszoną przez skarżącą w skardze jest niemożliwy z uwagi na usytuowanie budynku dojazd do projektowanego garażu. Odległość bowiem pomiędzy istniejącym budynkiem inwestora a granicą działki skarżącej wynosi tylko 2,0 m, a zatem istniejący budynek na działce nr 3 już obecnie nie spełnia warunków technicznych. Skarżąca zakwestionowała nadto pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnoszący się do współudziału Skarbu Państwa w własności działki nr 4, jako następcy prawnego zmarłej Z. W. Zdaniem skarżącej to organ powinien wezwać Skarb Państwa (Starostę Powiatowego) do udziału w postępowaniu, zapewniając mu w ten sposób czynny udział w postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 5 września 2002 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, gdyż powyższa sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym - stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. - związanym granicami skargi. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy administracji publicznej wydając bowiem zaskarżoną, jak również poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną naruszyły prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stwierdzenie przez sąd takiej wadliwości prowadzi do konieczności uznania podjętych rozstrzygnięć za wydane niezgodnie z prawem. Wskazane naruszenie prawa polegało na niezapewnieniu wszystkim osobom, które według wypisu z rejestru gruntów są właścicielami nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją, możliwości wzięcia udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Z analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego nie zostało skutecznie doręczone: H. P., M. P., F. W., J. W., J. W., M. W. oraz S. W. Z rozdzielnika obejmującego wykaz stron postępowania wynika, iż do wskazanych powyżej osób zawiadomienia skierowane zostały poprzez "Tablicę Ogłoszeń". Istotny w tym zakresie jest również pkt 4 rozdzielnika, któremu organ l instancji nadał brzmienie "/ inni - Tablica Ogłoszeń". Z takiego brzmienia zapisu można wyprowadzić wniosek, iż stronami postępowania były również inne podmioty, które jednakże nie zostały - z nieznanych względów - zindywidualizowane. Z kolei zawiadomienia o wszczęciu postępowania dla Z. W., A. K., Z. W. oraz Z. W. nie zostały tym osobom skutecznie doręczone, co wynika z adnotacji zamieszczonych na zwrotnych potwierdzeniach odbioru. Treść adnotacji poczynionych przez doręczyciela wskazuje, że adresaci ci zmarli. Natomiast brak doręczenia korespondencji dla J. C. oraz R. C. - stosownie do treści adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru - jest następstwem zmiany adresu zamieszkania tych osób bez poinformowania właściwego organu o tej okoliczności. Wydaną przez siebie decyzję z dnia [...] marca 2002 r. do H. P., M. P., F. W., J. W., J. W., M. W. oraz S. W. organ l instancji skierował poprzez "Tablicę Ogłoszeń". Analogicznie organ postąpił w przypadku wskazanego powyżej pkt. 4 rozdzielnika stron, również tym razem nie wskazując kogo konkretnie traktuje jako stronę postępowania. Z kolei korespondencja urzędowa kierowana do J. C. oraz R. C została zaadresowana na ten sam adres, którym organ l instancji posłużył się informując strony o wszczęciu postępowania, pomimo, iż wówczas zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie zostało adresatom doręczone z uwagi na zmianę przez nich miejsca zamieszkania. Organ II instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - jako stronę postępowania administracyjnego uznał jedynie część osób, które dotąd w ocenie Burmistrza Miasta występowały w tym charakterze. Mianowicie organ odwoławczy przyjął, że stronami są następujące osoby: A. S. M., M. S. M., A. K., A. G.. Poza wskazanymi osobami oraz organem l instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego z dnia 5 września 2002 r. nie zostało doręczone jakimkolwiek innym podmiotom. Za stronę organ uznał ponadto J. C. oraz R. C., jednakże w aktach postępowania administracyjnego brak jest dowodu doręczenia tym osobom zaskarżonej decyzji. Dokumentacja zawarta w aktach nie pozwala jednocześnie ustalić przyczyn zawężenia przez organ odwoławczy kręgu osób mających przymiot strony. Wskazana powyżej wada jest naruszeniem przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że "organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań". Powyższa norma, określana jako zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, nie jest jedynie deklaracją ze strony ustawodawcy. Przytoczony artykuł realizowany jest przez szereg przepisów szczegółowych k.p.a., które zapewniają stronie nie jakieś bliżej nieokreślone prawo do "wypowiadania się" czy "wysłuchania" czy też "obrony", lecz właśnie prawo do kształtowania wespół z organem przebiegu postępowania i jego wyniku (decyzji, postanowienia). Na powyższą zasadę składają się następujące uprawnienia strony: prawo wglądu do akt sprawy (art. 73-74 k.p.a.), prawo zgłaszania wszelkich dowodów (art. 75, 78, 90 § 2 pkt 1, 95 k.p.a.), prawo do otrzymania zawiadomienia o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin (art. 79 § 1 k.p.a.), a także o terminie, miejscu i przedmiocie rozprawy (art. 90 i n. k.p.a.), prawo czynnego uczestnictwa w postępowaniu dowodowym (realizowane poprzez zadawanie pytań świadkom, biegłym i innym stronom oraz składanie żądań, propozycji, zarzutów oraz przedstawianie dowodów na ich poparcie - art. 79 § 2, 95 k.p.a.). Istotne znaczenie analizowanej zasady ogólnej postępowania administracyjnego znajduje potwierdzenie w tym, iż okoliczność faktyczna - zgodnie z art. 81 k.p.a. - może być uznana za udowodnioną tylko wtedy, gdy strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, z wyjątkiem szczególnych sytuacji, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Naruszenie powyższych obowiązków organu administracji może powodować wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt4 k.p.a. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania, która w założeniu ma na celu eliminację między innymi powyższych wad postępowania. Wspomniany wyżej przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przewiduje sytuację, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis ten zabezpiecza przestrzeganie określonej wyraźnie w art. 10 k.p.a. zasady czynnego -udziału stron w prowadzonym postępowaniu. Wskazana sytuacja dotyczy strony, która z różnych przyczyn, lecz bez własnej winy nie wzięła w ogóle udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną (bez względu na to, czy postępowanie zakończyło się tą decyzją w l lub II instancji). Przyczyną takiego stanu rzeczy może być także fakt, iż strona nie została prawidłowo zawiadomiona o postępowaniu (art. 54 k.p.a.) lub też nie została przez organ w ogóle zawiadomiona. Analiza akt sprawy potwierdza zaniechanie organów w zapewnieniu stronom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Nawiązując do opisanych powyżej ustaleń podkreślić należy, iż przepisy prawa nie przewidują w rozpatrywanej kategorii spraw doręczania stronom korespondencji urzędowej poprzez zamieszczenie treści określonych pism na tablicy ogłoszeń. Takie działanie jest pozbawione skutków prawnych i wbrew intencji organów uniemożliwia stronom realizację przyznanych im uprawnień procesowych. Korespondencję urzędową obejmującą w szczególności zawiadomienie o wszczęciu oraz decyzje obu organów kierowano konsekwentnie przez całe postępowanie do niektórych stron pomimo ich śmierci. Fakt ten był już znany organowi l instancji od momentu otrzymania zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Jednakże - na co zwrócono uwagę powyżej - organ zaniechał ustalenia ich spadkobierców, a przez to uniemożliwił im wzięcie czynnego udziału w czynnościach postępowania. Natomiast korespondencja urzędowa adresowana do J. C. i R. C. była w trakcie całego postępowania administracyjnego kierowana na jeden i ten sam adres, pomimo znanego organowi już od chwili wszczęcia faktu wyprowadzenia się adresatów spod wskazanego adresu. Wskazane powyżej naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Odpowiada bowiem przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. To naruszenie prawa przesądza o wadliwości decyzji wydanych w sprawie. Wadliwości powyższe powinny zostać usunięte w toku dalszych czynności poprzez prawidłowe ustalenie stron postępowania i zapewnienie tym podmiotom udziału w sprawie. Jednocześnie organ administracji publicznej powinien wziąć pod uwagę, że wzniesienie obiektu budowlanego nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. -należało orzec jak w sentencji wyroku.