II SA/Kr 1245/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi D. H. i M. H. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22 lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących D. H. i M. H. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 22.07.2015 r. (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 138 § l pkt 2 K.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409), po rozpatrzeniu odwołania D. i H.M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 12.11.2014r. (znak: [...] ) w przedmiocie nakazu rozbiórki - uchylił tę decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i jako tę podstawę wskazał art. 37 ust. l pkt l ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38, póz. 229) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w pozostałej zaś części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Wymienioną zaś decyzją z dnia 12.11.2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. orzekł "na rzecz D. i M.H. jako współwłaścicieli działki nr [...] o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego w postaci budynku o funkcji skupu złomu oraz składowej o powierzchni zabudowy 120m2, wysokości 4,80m, o wymiarach maksymalnych 9,63m x 12,54m, zlokalizowanego w K. , ul. [...], działka nr [...] ". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w uzasadnieniu powyższej decyzji z dnia 22.07.2015 r. przedstawił następujący stan sprawy: pismem z dnia 10 stycznia 2006 r. Urząd Gminy K. przesłał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. podanie P.K., (byłego właściciela działki nr [...] w K. ) z dnia l grudnia 2005r., w którym P.K. zwrócił się o udzielenie informacji "czy przy budowie budynku gospodarczego w K. przy ul. [...] na działce nr [...] właściciele p. H. dopełnili wszystkich formalności prawnych. Budowa miała miejsce przed rokiem 1997, prawdopodobnie w roku 1992. Ponieważ budynek ten o pow. ok. 110 m2 i wysokości ponad 4m posadowiony jest w granicy z moją posesją sądzę, że do jego budowy potrzebne było pozwolenie na budowę (...)." Zawiadomieniem z dnia 23 maja 2006 r. organ I instancji poinformował strony, że cyt. "w dniu 16 stycznia 2006r. na wniosek P.K. zam. w K. przy ul. [...] zostało wszczęte postępowanie administracyjne z zakresu ustawy — "Prawo budowlane" w sprawie zgodności z prawem budowy budynku gospodarczego wybudowanego bezpośrednio przy granicy z działką o numerze [...], zlokalizowanego w K. przy ul. [...] na działce o numerze [...] ". W dniu 27 czerwca 2006 r. inspektorzy organu I instancji przeprowadzili oględziny. W ich trakcie ustalono, iż nowymi właścicielami działki nr [...] w K. zostali od dnia 9 czerwca 2006r. S. i U.W. . Ponadto w protokole oględzin zapisano, iż "Państwo W. (...) jako nowi właściciele nieruchomości w pełni podtrzymują treść wniosku P.K. z dnia 06.02.2006 oraz treść jego pisma z dnia 01.12.2005". Wskazano również, że "w zaistniałym stanie faktyczna i prawnym oględziny wyznaczone w całości na dzień 27.06.2006 zostaną przeprowadzone w terminie późniejszym o czym strony zostaną powiadomione pisemnie " (k. [...] ). W dniu 7 grudnia 2011 r. PINB w O. ponownie przeprowadził czynności kontrolne na działce nr ewid. [...] w K . W protokole "stwierdzono fakt wzniesienia obiektu budowlanego konstrukcji stalowej w obrębie działki w bezpośrednim sąsiedztwie budynku 1 (tj. budynku gospodarczego z nadbudową mieszkalną). Konstrukcja: słupy, rygle stalowe, wylewka cementowa, pokrycie blacha trapezowa, max wymiar 9,40 x 12,54 wyposażony w instalację elektryczną (...) Państwo H. oświadczają że nie są w posiadaniu orzeczenia administracyjnego na wzniesienie obiektu (...) Państwo H. nigdy nie starali się o pozwolenie na budowę obiektu (...) Obiekt powstał ok. 20 lat temu ok. 1991 r. (k. [...] ). W dniu 10 września 2012r. w siedzibie organu I instancji odbyła się rozprawa administracyjna dotycząca "budynku gospodarczego zlokalizowanego w K. przy ul [...] na działce nr [...] ". W trakcie rozprawy, na podstawie oświadczeń D.H. (współwłaścicielki tej działki) ustalono, iż przedmiotowy budynek gospodarczy powstał "ponad 20 lat temu", inwestorem jego budowy byli D. i M.H. i wykorzystywany jest do prowadzenia skupu złomu. Postanowieniem z dnia 22 października 2012 r. PINB w O. nakazał M. i D.H. jako właścicielom budynku gospodarczego o funkcji skupu złomu zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K. dostarczenie "opracowania wykonanego przez podmiot do tego uprawniony, z którego wynikałoby, że przedmiotowy obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" (k.[...] ). Następnie w dniu 18 czerwca 2014r. organ I instancji wydał postanowienie znak: [...] , którym uzupełnił swoje wcześniejsze postanowienie z dnia 22 października 2012r. w zakresie terminu przedłożenia żądanego opracowania, wskazując że winno ono zostać przedłożone w PINB w O. do 31.08.2014r. Zawiadomieniem z dnia 21 października 2014r. znak: [...] w O. poinformował strony o przysługujących im prawach wynikających z treści art. 10 § l Kpa, a następnie w dniu 12 listopada 2014r. wydał skarżoną decyzję o nakazie rozbiórki. Odwołanie od opisanej decyzji PINB w O. z dnia 12.114.2014 r. złożyli D.H. i M.H. . Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 22.07.2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję organu I instancji w zakresie podstawy prawnej, powołując jako tę podstawę art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., zaś w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Organ II instancji podał, że sporny budynek jest własnością M. i D.H. został zrealizowany około roku 1991, a inwestorem jego byli wymienieni właściciele działki nr [...] w K. . Wg [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w O. prawidłowo wskazał, że zgodnie z obowiązującymi w dacie budowy przedmiotowego obiektu gospodarczego przepisami inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z budową winien uzyskać pozwolenie na budowę, co wynikało z art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r. Inwestorzy takim pozwoleniem nie dysponują. Wystąpiła więc samowola budowlana, polegająca na wybudowaniu obiektu budowlanego (budynku gospodarczego o funkcji skupu złomu). Organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. – należy w tym przypadku stosować przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem budowa spornego obiektu została zakończona przed dniem l stycznia 1995 r. WINB w K. wskazał na art. 37 ust. 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i podał, że w ocenianym przypadku zachodzą przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki budynku gospodarczego wykorzystywanego do skupu i składowania złomu, zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] w miejscowości K. Zwrócił tam organ uwagę na fakt, że Burmistrz Gminy K. w piśmie z dnia 30 września 2014 r. znak: [...] stwierdził, iż: "w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w K. Nr [...] z dnia 19 sierpnia 1983r. ogłoszonym w Dz. Urz. Wojewódzkiej [...] obowiązującym w 1991 roku (dop. tut. organu: w dacie budowy w/w obiektu budowlanego), działka nr [...] na której znajduje się budynek gospodarczy zlokalizowana była w terenach upraw polowych RP (...) Zdaniem tutejszego Urzędu wykorzystywanie tego obiektu na skup złomu było niezgodne z ustaleniami teso planu". Ponadto zauważył organ II instancji, iż Burmistrz Gminy K. jako organ właściwy do wydawania zaświadczeń o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie Gminy K. jednoznacznie stwierdził także, że cyt. "lokalizacja w/w obiektu jest niezgodna z ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" dla w/w miejscowości (pismo Urzędu Gminy K. z dnia 30 czerwca 2015r. znak: [...] ). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał zatem, iż budynek gospodarczy będący przedmiotem postępowania wybudowany został niezgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi zarówno w dacie jego budowy, jak i obowiązującymi obecnie, co wypełnia przesłankę przewidzianą w art. 37 ust. l pkt l Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. i obliguje organy nadzoru budowlanego do orzeczenia o rozbiórce tegoż obiektu. Odnosząc się do zarzutów stron wnoszących odwołanie, MWINB w K. wskazał, że zarzuty te pozostają bez znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Na wynik postępowania w żaden sposób nie wpłynęły bowiem podnoszone przez skarżących kwestie dotyczące oświadczenia ich sąsiadów o nieuciążliwości dla otoczenia działalności gospodarczej prowadzonej w obiekcie będącym przedmiotem postępowania (skup, składowanie i sprzedaż surowców wtórnych), zgody wydanej w roku 1989 przez byłego właściciela działki nr [...] w miejscowości K. – M.S. na budowę przedmiotowego obiektu w granicy z jego nieruchomością, czy też wzajemnych sporów jakie D. i M.H. toczyli z P.K. . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. = z dnia 22.07.2015 r. wnieśli D.H. i M.H. Wskazali na naruszenie: - art. 6 kpa poprzez dokonanie oceny zgodności zagospodarowania działki skarżących z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nieobowiązującym w dacie orzekania przez organ II instancji; - art. 7, 77,107 par. 3 kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy tj.: a) brak ustalenia faktycznego wykorzystywania budynku gospodarczego, bowiem w budynku tym nie jest prowadzona działalność gospodarcza, służy do składowania słomy; b) brak ustalenia treści obowiązującego w dacie orzekania przez organ II instancji planu miejscowego; - art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. – podając, iż sporny budynek nie narusza obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 17.06.2015 r.; - par. 25 ust. 3 pkt 1 i par 6 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy K. z 2015 r. poprzez ich niezastosowanie przy dokonywaniu oceny zgodności zagospodarowania działki nr [...] w K. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Nadto podał, że strona nie informowała o zaprzestaniu działalności wykonywanej poprzednio w spornym obiekcie oraz stwierdził, że organy nadzoru budowlanego nie są zobowiązane do weryfikowania oświadczeń organów samorządu terytorialnego, co do przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia 4.09.2015 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22.07.2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przede wszystkim prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.). Na wstępie należy zauważyć, iż nie budzą zastrzeżeń te ustalenia organów nadzoru budowlanego, które dotyczą zarówno daty wybudowania spornego budynku na działce nr [...] w K. , jak też inwestorów tegoż budynku. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy jednoznacznie bowiem wynika, iż budynek ten zrealizowany został ok. 1991 r. przez D.H. oraz M.H. . Za powyższym wnioskiem przemawiają nie tylko niebudzące wątpliwości oświadczenia wymienionych osób (protokół z dnia 10.09.2012 r., oraz protokół z dnia 7.12.2011 r.), ale także treść dokumentacji powykonawczej i inwentaryzacji projektowej odnoszącej się do spornego budynku, sporządzonej w styczniu 1992 r. (k. [...] i wcześniejsze). Tak więc bezsporna data zakończenia budowy (1991 r.) nakazywała organom nadzoru budowlanego prowadzącym kontrolowane postępowania uwzględnić stan prawny obowiązujący w tej dacie – tj. ustawę z dnia 24.10. 1974 r. Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisu art. 48 tej ustawy, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem jej wejścia w życie (tj. przed 1.01.1995 r.). Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe tj. Prawa budowlanego z 1974 r. Należy więc zauważyć, że w wymienionej ostatnio ustawie, kwestie dotyczące samowoli budowlanych, regulował art. 37. Stanowił on, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r. (sygn. akt II OPS 2/13) wskazał, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazu rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W ocenianej sprawie, orzekające organy nadzoru budowlanego przyjęły za miarodajną informację uzyskaną z Urzędu Gminy K. (pismo z dnia 30.06.2015 r. k. 36 akt II instancji oraz z dnia 30.09.2014 r. k. 31 akt I instancji), iż lokalizacja obiektu na działce [...] jest niezgodna z ustaleniami aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy jednak zauważyć, iż: - po pierwsze, z obu tych pism w ogóle nie wynika dlaczego sporny budynek ma być niezgodny z obowiązującym na terenie K. aktem prawa miejscowego. Przesłanka ta bowiem nie została poparta żadnymi twierdzeniami, czy ustaleniami. Samo zaś zacytowanie przeznaczenia terenu w planie miejscowym, bez odniesienia tej regulacji do stanu sprawy, nie wykazuje, iż obiekt budowlany znajduje się na terenie, który nie jest przeznaczony pod zabudowę lub jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę; - po drugie, co istotniejsze, ostatnie pismo Urzędu Gminy K. stwierdzające, iż lokalizacja obiektu na działce nr [...] w K. jest "niezgodna z aktualnie obowiązującym planem miejscowym" pochodzi z dnia 30.06.2015 r. (k. [...] akt II instancji). Tymczasem Rada Gminy K. podjęła w dniu 17.06.2015 r. uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ten plan zaś wszedł w życie w dniu 15.07.2015 r. (Dz. Urz. Woj. [...] ). Skoro zatem decyzja organu II instancji wydana została w dniu 22.07.2015 r., to wówczas obowiązywała już ostatnio wskazana uchwała Rady Gminy K. W tej sytuacji, należało rozważyć te przepisy prawa miejscowego, które obowiązywały w dacie wydawania zaskarżonej decyzji organu II instancji. Uzyskana natomiast informacja z Urzędu Gminy K. odnośnie do zgodności spornego obiektu z "aktualnie" obowiązującym planem miejscowym, z uwagi na datę sporządzenia tej informacji (pismo z dnia 30.06.2015 r.) nie uwzględniała stanu prawnego wynikającego z uchwały Rady Gminy K. nr [...] , która wówczas jeszcze nie obowiązywała. Zatem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydając decyzję z dnia 22.07.2015 r., pozostając w zaufaniu do uzyskanej pisemnej informacji, oparł się na nieaktualnym stanie prawnym, skoro nie rozważał i nie analizował przeznaczenia działki stanowiącej własność skarżących w planie miejscowym z dnia 17.06.2015 r. Zaskarżona zatem decyzja organu nadzoru budowanego pomijająca obowiązujący akt prawa miejscowego, nie jest prawidłowa i podlega uchyleniu. Narusza bowiem art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 par. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r.; sygn. akt II OPS 2/13). W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie zatem odniesienie faktu samowolnego wzniesienia spornego budynku do przeznaczenia działki nr [...] w K. określonego – przede wszystkim - w uchwale Rady Gminy K. [...] z dnia 17.06.2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K . Nadto, obowiązkiem organu będzie ocena i zajęcie stanowiska w kwestii, czy w sprawie nie wystąpiła druga z przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 tj. czy budynek powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wyjaśnienie tej kwestii stanie się konieczne w przypadku uprzedniego ustalenia, że sporny budynek nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (planów zagospodarowania przestrzennego), obowiązujących w istotnych dla tej kwestii chwilach a wskazywanych w cytowanej wyżej uchwale NSA z dnia 16.12.2013 r., sygn. akt II OPS 2/13. Zaniechanie zaś wyjaśnienia tych okoliczności nastąpiło z naruszeniem obowiązku wynikającego z przepisów art. 7 i art. 77 par. 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. uchylił decyzję WINB w K. z dnia 22.07.2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym sąd orzekł w pkt I sentencji. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 205 w zw. z art. 205 par. 2 p.p.s.a.