II SA/Kr 1245/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego T. D. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 7 maja 2019 r., znak [...] Starosta [...] wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia złożonego przez T. D. dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie garażu o pow. zabudowy do 35 m2, na działce o nr ew. [...], obręb: [...], P. , jednostka ewidencyjna: [...], B. - obszar wiejski, ze względu na fakt, iż objęte zgłoszeniem roboty budowlane naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie braku zgodności z ustaleniami planu dotyczącymi określenia rodzaju materiału pokrycia dachowego. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 104 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r. poz. 2096 ze zmian., dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie zainicjowanej zgłoszeniem, które wpłynęło w dniu 9 kwietnia 2019 r. postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2019 r. nałożono na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia przedłożonego zgłoszenia poprzez: wykazanie zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B.: Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. (Dz. U. Woj. Małop. z 2005 r. Nr 732, poz. 5330 ze zmian.) w zakresie zapisów planu dotyczących 2.1.3., a także poprawnego określenia terminu rozpoczęcia robót budowlanych – zgodnie z art. 30 ust. 4 Prawa budowlanego. W wyjaśnieniu złożonym w dniu 23 kwietnia 2019 r. inwestor wskazał iż, planowany garaż nie podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. w zakresie zapisu 2.1.3. Obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wolnostojącej M3, jako że planowany garaż nie wpisuje się w definicję zabudowy jednorodzinnej określonej w planie oraz w definicję budynku ponieważ nie jest połączony na trwałe z gruntem. Zaznaczył również, iż projektowany garaż będzie posiadał ściany zewnętrzne oraz dach z blachy trapezowej o grubości ok. 0,6 mm. Organ stwierdził, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w art. 3 ust. 2 zawiera definicję zabudowy jednorodzinnej, przez którą należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Brak w definicji planu - dotyczącej zabudowy jednorodzinnej zwartej i wolnostojącej pojęcia garaż, nie oznacza iż w ramach tejże zabudowy nie mogą być realizowane tego typu obiekty, zwłaszcza że szczegółowe ustalenia planu dotyczące zasad użytkowania, zagospodarowania i urządzania terenów dla poszczególnych obszarów funkcjonalnych zawierają wskazania dotyczące formy architektonicznej dla garaży dopuszczającej możliwość stosowania dla garaży dachów płaskich - przy jednoczesnym zastrzeżeniu, iż dachy w jednostce funkcjonalnej o symbolu M3 mają mieć pokrycie z dachówki lub materiału wizualnie podobnego do dachówki. W ocenie organu I instancji projektowany garaż będzie posiadał trwałe związanie z gruntem poprzez przymocowanie do płyty fundamentowej, z którą będzie stanowił całość funkcjonalno-użytkową. Organ stwierdził, że: "W przedmiotowym zgłoszeniu kwestią zasadniczą jest brak zgodności projektowanego garażu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. to jest nakazu stosowania do pokryć dachowych dachówki lub materiału wizualnie podobnego. Plan ten nie zawiera wyłączenia, że dla dachów płaskich zapis ten nie znajduje zastosowania." Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji wniósł T. D., zarzucając organowi I instancji w szczególności zlekceważenie definicji budynku mieszkalnego z planu miejscowego, a powołanie się na definicję z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie. Decyzją z dnia 29 sierpnia 2019 r., znak [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zamierzona inwestycja obejmuje budowę garażu o powierzchni zabudowy do 35 m2 (wg rysunku 7m x 5m), wolnostojącego, wykonanego z blachy trapezowej T7 o grubości około 0,6 mm posadowionego na płycie fundamentowej 15 cm. Dach zostanie wykonany także z blachy trapezowej T7 ze spadem na tył, w kolorze cynk. Na terenie inwestycji znajduje się nieaktywna linia gazowa. Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Inwestor błędnie zakwalifikował przedmiotowy garaż jako obiekt, nie będący budynkiem. Projektowany garaż będzie posiadał trwałe połączenie z gruntem poprzez przymocowanie do płyty fundamentowej, z którą stanowić będzie całość funkcjonalno-użytkową. Odnosząc się do kwestii zgodności z miejscowym planem organ II instancji wskazał, że plan miejscowy nie zawiera wyłączenia, że dla nakaz z pkt. 2.1.3. miejscowego planu nie znajduje zastosowania dla dachów płaskich. Przytoczony "Nakaz" w mpzp wskazuje, że należy bezwzględnie stosować dachówkę lub materiały podobne. Zgodnie z zapisem 1 .6.g mpzp, ilekroć jest mowa o: zakazie lub nakazie – to należy przez to rozumieć warunek konieczny dla realizacji danego ustalenia z wyjątkiem odstępstw wyrażonych dopuszczeniami. Wojewoda doszedł do przekonania, że jeśli coś jest nakazane (w przedmiotowym przypadku materiał pokrycia dachowego) to inwestor musi dostosować swoją inwestycję do wskazanego w planie ustalenia, co w przedmiotowej sprawie oznacza brak możliwości zastosowania blachy trapezowej T7 jako pokrycia dachowego. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że plan miejscowy "w zapisie 2.1.3.C dopuszcza w terenie M3 lokalizację garaży pod warunkiem zachowania maksymalnej łącznej powierzchni zabudowy na działce - 50 % jej powierzchni. We wniosku złożonym przez inwestora, jak i w aktach organu AAB l instancji nie znajduje się jakakolwiek informacja na temat spełnienia tego warunku." W konsekwencji organ II instancji uznał sprzeciw za słuszny i zgodny z obowiązującym prawem oraz stwierdził, że zgłoszona inwestycja polegająca na budowie garażu o pow. zabudowy do 35 m2, na działce o nr ew. [...] w miejscowości P. nie może być realizowana, bowiem zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Pb narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na decyzję Wojewody wniósł T. D.. Zaskarżonej decyzji zarzucił niewłaściwą interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu przywołał ustalenia miejscowego planu istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i wyraził stanowisko, zgodnie z którym przywoływane nakazy odnoszą się budynków mieszkalnych, a do takich nie zalicza się zgłaszany obiekt. Ponadto, jeżeli w nakazie kąta nachylenia dachu w punkcie 2.1.3. jest mowa o budynkach usługowych, garażach i budynkach gospodarczych, to dotyczy to najprawdopodobniej sytuacji, gdy dokonywana jest rozbudowa budynku mieszkalnego o wymienione konstrukcje, co w efekcie daje budynek mieszkalny np. z garażem lub budynkiem gospodarczym lub usługowym. W odpowiedzi na skargę wniesionej pismem z dnia 21 października 2019 r. Wojewoda potrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi, dodając, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do stosowania wykładni rozszerzającej ustaleń planu miejscowego, który stanowi akt prawa miejscowego i winien być bezwzględnie respektowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Dodatkowo należy wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 2 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją organ administracji architektoniczno-budowlanej wniósł sprzeciw wobec zamiaru budowy garażu ze względu na niezgodność inwestycji z ustaleniami obowiązującego na tym obszarze planu miejscowego. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 1186; dalej: p.b.) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W stosunku do tych obiektów konieczne jest ich uprzednie zgłoszenie, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. Stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. przesłanką wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, który niweczy skutki zgłoszenia, jest sytuacja, w której budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji dostrzegły niezgodność zgłoszonego zamierzenia z ustaleniami uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zmieniona Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 29 maja 2008r. w sprawie zmiany ustaleń części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. (Dziennik Urzędowy Województwa 2005 r., nr [...], poz. 5330, ze zmianą w 2008 r., nr [...], poz. 3341). Teren inwestycji znajduje się na obszarze M3 – Obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zwartej lub wolnostojącej M3. W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały błędnej wykładni ustaleń miejscowego planu, co w konsekwencji spowodowało podjęcie błędnego rozstrzygnięcia w postaci sprzeciwu. Należy zwrócić uwagę, że punkt 2.1.3. in principio miejscowego planu wskazuje, że funkcją dominującą na tych obszarach jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zwarta lub wolnostojąca. W przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zwartej obowiązujące są ustalenia jak dla strefy zabudowy mieszkaniowej M2, zaś ustalenia dotyczące zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej określone zostały w postaci nakazów (lit. a), zakazów (lit. b) i dopuszczeń (lit. c). Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca została zdefiniowana w punkcie 1.6. lit. r miejscowego planu jako budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie wolnostojącym. W ocenie Sądu przywołane określenie nie wprowadza definicji odrębnej od definicji zawartej w § 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Określenie z punktu 1.6. lit. r miejscowego planu należy rozumieć tylko w taki sposób, że miejscowy plan określa rozróżnia ustalenia dla budynków mieszkalnych, objętych punktem 1.6. lit. r i dla innych obiektów, w tym garaży. Organy obu instancji określenie to pominęły, przyjmując definicję z rozporządzenia jako określającą zakres ustaleń miejscowego planu, co w kontekście treści przedmiotowego planu jest niewłaściwe. Sąd w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że wykładnia literalna i systemowa punktu 2.1.3. lit. a miejscowego planu powinna doprowadzić do stanowiska, że punkt ten w całości dotyczy przede wszystkim budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących, a garaży – wyłącznie w zakresie adekwatnym do tego obiektu, w szczególności w zakresie tiret 4 in fine "z dopuszczeniem dachów płaskich dla budynków usługowych wielkopowierzchniowych, tj. o powierzchni rzutu powyżej 500 m2 oraz dla garaży i budynków gospodarczych". Wobec tego nie stosuje się do garaży tiret 5 dotyczącego dachów krytych dachówką lub materiałem wizualnie podobnym, jako że ustalenie to nawiązuje do tiret 3, wprowadzającego nakaz dotyczący kąta nachylenia dachów, a ten dotyczy budynków mieszkalnych jednorodzinnych w rozumieniu zgodnym z treścią punktu 1.6. lit. r miejscowego planu. Podkreślenia wymaga, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu współkształtuje sposób korzystania z prawa własności. Określenie przeznaczenia terenów w miejscowym planie, ustalane przez organy planistyczne, którym przysługuje władztwo planistyczne nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 402/15, CBOSA). Prawo własności też do tych przesłanek należy, chociaż lokuje się ono pośród wielu innych wartości wpisujących się w interes publiczny. Rozwiązania planistyczne muszą być również racjonalne, niedowolne i uzasadnione merytorycznie (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13, CBOSA). Wskazania powyższe przekładają się również na wytyczne dotyczące wykładni ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego także przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, która powinna uwzględniać wartości chronione, w szczególności wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym wymogi interesu publicznego, ładu przestrzennego i ochronę prawa własności. Podmiot dokonujący wykładni miejscowego planu musi również dążyć do tego, by normy formułowane w wyniku wykładni były wykonalne. Nakazy te zostały przez organy obu instancji naruszone poprzez przyjęcie, że miejscowy plan dopuszcza lokalizację garaży z dachami płaskimi, a równocześnie, że musi to być dach pokryty dachówką lub materiałem wizualnie podobnym. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu rzeczą organu II instancji będzie ponowna ocena zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego z uwzględnieniem wykładni przepisów prawa przedstawionej w niniejszym wyroku. Organ odwoławczy przeprowadzi również postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy zamierzenie inwestycyjne pozostaje w zgodzie z przepisem zawartym w punkcie 2.1.3. lit. c tiret 3 planu miejscowego, stosownie do art. 136 §1 k.p.a. Z przedstawionych względów Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. (pkt I sentencji). O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.