II SA/Kr 1247/00

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 czerwca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska ( spr. ) Sędziowie : NSA Izabela Dobosz AWSA Mariusz Kotulski Protokolant : Edyta Domagałska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2004r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2000r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki - skargę oddala - II SA/Kr/1247/00 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...].02.2000r, wydaną na podstawie art. 48 oraz art. 84 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r Prawo budowlane / Dz.U. Nr 89 poz. 414 z późn.zm./ oraz art. 104 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał K. M. dokonanie rozbiórki obudowy schodów zewnętrznych przy istniejącym budynku mieszkalnym zrealizowanej samowolnie w 1999r na działce nr 1 w P. tj. części ściany wschodniej o długości 3,0 m znajdującej się powyżej 1,2 m od poziomu biegu schodów wejściowych do budynku, zadaszenia nad schodami o wymiarach w rzucie 3,0 x 2,5m oraz części 2 słupów murowanych od strony południowej powyżej wysokości 1,75m. Obowiązek rozbiórki nie dotyczy pozostałej części obudowy schodów. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w wyniku przeprowadzonej w dniu [...].10.1999r kontroli ustalono, że K. M. na działce nr 1 w P. wykonał bez wymaganego pozwolenia na budowę obudowę zewnętrznych schodów wejściowych przy budynku mieszkalnym. Prace te polegały na wykonaniu nadbudowy ściany istniejącej po stronie wschodniej biegu schodów od wysokości l,2m do wysokości wieńca żelbetowego, a nadto na podwyższeniu od wysokości l,75m do wysokości wieńca żelbetowego dwóch słupów murowanych stanowiących część ogrodzenia wewnętrznego działki a znajdujących się od strony południowej obudowy. Inwestor nadto wykonał wieniec żelbetowy od strony wschodniej i południowej oraz zadaszenie nad schodami o wymiarach w rzucie 3,0 x 2,5m o drewnianej jednospadowej konstrukcji i pokryciu eternitem. Murek przy schodach wykonany był w 1990-91 r., a w roku 1999r wykonano pozostałe prace. W 1998r był wykonany fundament pod ogrodzenie wewnętrzne, wraz ze słupami murowanymi o wysokości 1,75m. Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 28 i 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane, rozpoczęcie obudowy schodów wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 6 prawa budowlanego wykonanie obudowy schodów stanowiło rozbudowę budynku. Ponieważ opisane wyżej prace wykonano samowolnie, organ zobligowany był do zastosowania przepisu art. 48 ustawy i nakazać rozbiórkę. Obowiązek rozbiórki nie obejmuje części ściany obudowy od strony wschodniej poniżej 1,2m , gdyż ustalono, że istniała ona przed dniem 1.1.1995r. Rozbiórka nie obejmuje także 2 słupów murowanych o wysokości poniżej 1,75m wraz z przęsłami ażurowymi i furtką, gdyż stanowią one część ogrodzenia wewnętrznego działki, na budowę którego nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani dokonanie zgłoszenia. W odwołaniu od tej decyzji K. M. zarzucił, że jest ona krzywdząca. Podał, że wykonane prace błędnie zostały uznany za rozbudowę obiektu budowlanego. Faktycznie stanowiły one zabudowę schodów, nie wykraczającą poza obrys budynku. Zarzucił, że zgodnie z przepisami prawa budowlanego, wykonanie ogrodzenia wewnętrznego ze sklepieniem, nie stanowi rozbudowy domu. Podniósł, że wykonanie zadaszenia nad schodami, wspierającego się na stropie istniejącego ganku i na słupach ogrodzenia wewnętrznego, nie wymagało pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Nadto, powołując się na fakt, iż zabudowa schodów jest niewielkim obiektem budowlanym, przytoczył orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego odwołujące się do konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Wynika z nich, że przepis art. 48 prawa budowlanego powinien znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla ochrony interesu publicznego i interesu osób trzecich. Decyzją z dnia 21 kwietnia 2000r znak : [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w części rozstrzygnięcia dotyczącej nakazu rozbiórki dwóch słupów murowanych od strony południowej powyżej wysokości 1,75 i orzekł, że należy rozebrać przedmiotowe słupy powyżej wysokości 2,20 m, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że 2 słupy murowane od strony południowej stanowiły wcześniej część ogrodzenia wewnętrznego o wys.1,75m, nie wymagającego pozwolenia na budowę ani zgłoszenia , co wynika z art. 29 ust. 1 pkt 7 prawa budowlanego. Skoro jednakże, zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego budowa ogrodzenia /również bocznego i wewnętrznego/ o wys. powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia, to samowolna nadbudowa słupów powyżej tej wysokości /a nie jak stwierdził organ I instancji powyżej 1,75m/ winna podlegać rozbiórce i w tym zakresie decyzja pierwszoinstancyjna podlegała uchyleniu i orzeczeniu nakazu rozbiórki słupów powyżej 2,2Om. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że rozbudowa istniejącego budynku, zgodnie z art. 29 ust. 1 prawa budowlanego, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Samowolna realizacja takiej budowy skutkowała wydaniem nakazu rozbiórki w trybie art. 48 ustawy, zgodnie z którym organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Dlatego też orzeczenie nakazu rozbiórki było zasadne. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję K. M., wnosząc o jej uchylenie, podał, że budowa budynku mieszkalnego i inwentarskiego na przedmiotowej działce była prowadzona na podstawie decyzji z [...].07.1981r. Ponieważ do dnia dzisiejszego budowa jest nadal prowadzona, nie nastąpiło wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący przedstawił historię budowy, zaznaczając, że koncepcja zabudowy schodów powstała na początku realizacji projektu, przy wykonywaniu fundamentu pod dom i nie była istotnym odstępstwem od projektu. Odstępstwo nie naruszające zasadniczej konstrukcji obiektu było dopuszczalne, co jest zapisane w zatwierdzonym projekcie. Zarzucił, że jeżeli wykonania fundamentów od strony wschodniej do poziomu schodów i murku o wys.120 cm nad poziom schodów organ nie potraktował jako samowoli budowlanej, to niezrozumiałym jest dlaczego za samowolę uznano wykonanie pozostałych prac, skoro są elementem tego samego obiektu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art. 134 ustawy/. Zgodnie z treścią art. 28 prawa budowlanego z 1994r roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. W dniu wydania zaskarżonej decyzji brzmienie art. 29 prawa budowlanego było następujące: 1. Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: 1) obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: a) parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, b) płyt do składowania obornika, c) szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę o pojemności do 25 m3, d) obiektów do neutralizacji ścieków o wydajności do 5 m3 na dobę, e) naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m3 i wysokości nie większej niż 4,50 m, 2) obiektów budowlanych piętrzących wodę i upustowych o wysokości piętrzenia poniżej Im poza rzekami żeglownymi oraz poza obszarem parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin, 3) obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych, 4) obiektów małej architektury, 5) tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe, bez pełnienia jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel, 5a) tymczasowych obiektów budowlanych, nie połączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu; zwolnienie to nie dotyczy obiektów szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz mogących pogorszyć stan środowiska, 6) altan i obiektów gospodarczych na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m w miastach i 35 m poza granicami miast oraz wysokości 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich, 7) ogrodzeń, 8) znaków geodezyjnych, a także obiektów triangulacyjnych, poza obszarem parków narodowych i rezerwatów przyrody, 9) obiektów gospodarczych przeznaczonych wyłącznie na cele gospodarki leśnej, położonych na gruntach leśnych Skarbu Państwa, 10) opasek brzegowych oraz innych sztucznych, powierzchniowych lub liniowych umocnień brzegu morskiego, względnie brzegu morskich wód wewnętrznych, nie stanowiących konstrukcji oporowych. 2. Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na: 1) remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast, 2) instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, 3) remoncie obiektów regulacji rzek, 4) wykonaniu i remoncie urządzeń melioracji szczegółowych, poza obszarami parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin, 5) wykonaniu i remoncie ujęć wód śródlądowych powierzchniowych o wydajności poniżej 50 m3/h oraz obudowy ujęć wód podziemnych, 6) remoncie sieci telekomunikacyjnych oraz napowietrznych sieci elektroenergetycznych, prowadzonych po dotychczasowych trasach, 7) remoncie dróg, torów i urządzeń kolejowych, 8) instalowaniu krat na obiektach budowlanych, 9) instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, 10) wykonywaniu podczyszczeniowych robót czerpalnych polegających na usunięciu spłyceń dna, powstałych w czasie użytkowania basenów i kanałów portowych oraz torów wodnych, w stosunku do głębokości technicznych (eksploatacyjnych) i nachyleń skarp podwodnych akwenu, objętych uprzednio uzyskanym pozwoleniem wodnoprawnym i pozwoleniem na wykonywanie robót czerpalnych. Z powyższego wynika, że wykonanie obudowy schodów z zadaszeniem nie było objęte zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nie było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę na wykonanie ogrodzenia. W myśl art. 30 prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, zgłoszenia właściwemu organowi wymagała: 1) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, 2, 4 , 5a, 9 i 10, oraz wykonywanie robót budowlanych wymienionych w art. 29 w ust. 2 pkt 1-7 i 10, 2) budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m i wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu: a) krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektach zabytkowych, b) urządzeń na obiektach budowlanych, o wysokości powyżej 3 m. Z przepisu tego wynika zatem, że budowa ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m wymagała dokonania zgłoszenia. Zgodnie z treścią art. 48 prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Działania inwestora wyczerpały znamiona tego przepisu Dlatego też obowiązkiem organu było orzeczenie o nakazaniu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. W nawiązaniu do zarzutów skargi podnieść należy, że zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 prawa budowlanego, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy / czyli dniem 1.01.1995r/ lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisami tymi są przepisy poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego z 1974 r., umożliwiające legalizację obiektu po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Tak więc organ zasadnie ustalił zakres robót budowlanych wykonanych po dniu 1.01.1995r i tylko odnośnie tych prac nakazał rozbiórkę. Przepis art.48 nie miał bowiem zastosowania do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanej przed dniem 1.01.1995r. Nadto, stwierdzić należy, że przepis art.48 prawa budowlanego został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok TK z dnia 26.03.2002r SK2/01 OTK-A 2002/2/15). Również w wyroku z 12 stycznia 1999 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (sygn. P. 2/98, OTK ZU Nr 1/99, poz. 2). Wreszcie, za prawnie relewantny należy uznać zarzut K. M., podniesiony dopiero w skardze, że wykonane przez niego roboty budowlane nie były samowolą, gdyż stanowiły kontynuację prac rozpoczętych po uzyskaniu przez B. M. decyzji o pozwoleniu na budowę domu w 1981r. Podkreślić należy, że to nie inwestor K. M. legitymował się pozwoleniem na budowę, z 1981 r. Decyzja o pozwoleniu na budowę domu była bowiem wydana na rzecz B. M. K. M. tylko wtedy z decyzji tej mógłby wywodzić dla siebie skutki prawne, gdyby decyzja ta została w trybie przewidzianym prawem budowlanym przeniesiona na jego rzecz. Wobec powyższego, skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.