II SA/Kr 1247/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Wojewody z dnia 29 października 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania; I. skargę oddala; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego E.M. 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote, osiemdziesiąt groszy) w tym należny VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Decyzją Starosty z dnia 6 czerwca 2008 roku znak [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty J. S. odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], o powierzchni 0,0297 ha w obrębie P. gm. [...] objętą księgą wieczystą Kw Nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że J. S. zwróciła się z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod poszerzenie drogi publicznej [...]. Decyzją z dnia 5 października 2006 roku znak [...] Starosta orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], o powierzchni 0,0297 ha, która weszła w skład działki drogowej nr [...], objętej Kw Nr [...], z uwagi na przekroczenie terminu do złożenia wniosku wskazanego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Decyzja stała się ostateczna z dniem 3 listopada 2006 roku. W dniu 3 kwietnia 2008 roku J. S. złożyła do Wojewody ponowny wniosek o wypłatę odszkodowania. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2008 roku sprawa została przekazana Staroście do załatwienia zgodnie z właściwością. Powtórne rozpoznanie tej samej sprawy naruszyłoby jednak wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych, jak również powodowałoby nieważność tak wydanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a zatem w opisanej sytuacji postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Nie zgadzając się z decyzją organu pierwszej instancji J. S. wniosła w terminie odwołanie, w którym zarzucała naruszenie prawa materialnego. W tym zakresie powołała się na prawo własności oraz wskazywała, że Starosta, zabierając działkę nr [...] bez odszkodowania naruszył przepisy Konstytucji RP, prawa administracyjnego oraz art. 5 k.c. Jej zdaniem odebranie własności bez odszkodowania stanowi bezprawie i narusza zasady współżycia społecznego. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją Wojewody z dnia 29 października 2008 roku znak [...], na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 roku Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Orzekając w ten sposób przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania. Wyjaśniono, że umorzenie postępowania nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a jedynie jest skutkiem okoliczności, które w sposób trwały i nieusuwalny stanowią przeszkodę w kontynuacji postępowania administracyjnego. Z uwagi na tożsamość spraw oraz powagę rzeczy osądzonej gwarantującą trwałość decyzji administracyjnej ostatecznej, o jakiej mowa w art. 16 k.p.a., orzeczenie o umorzeniu postępowania jest prawidłowe. Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa podano, że przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeżeli łącznie spełniony jest szereg warunków. Między innymi : w sprawie musi działać organ administracji publicznej właściwy do jej rozstrzygnięcia, sprawa ma charakter indywidualny, rozstrzygnięcie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej, w przepisach prawa materialnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które nie zostało jeszcze ostateczne podjęte. Sprawa musi mieć charakter otwarty w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym. W niniejszej sprawie do chwili wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty z dnia 5 października 2006 roku znak [...] istnieje zakaz ponownego orzekania w tej sprawie. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z dnia 29 października 2008 roku znak [...] J. S. domagała się jej uchylenia na podstawie art. 21 Konstytucji RP . Skarżąca uznawała za niemającą znaczenia okoliczność, że rzekomo przekroczyła termin do złożenia wniosku o odszkodowanie, skoro zabrano jej działkę pod drogę. Wskazała na zasadę wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP podnosząc też, że w państwie prawa nie można zabierać własności nieruchomości bez uiszczenia odszkodowania. Zabierając nieruchomość Wojewoda winien wyznaczyć wysokość odszkodowania, przy czym art. 16 k.p.a. nie ma w sprawie zastosowania. W piśmie procesowym z daty 8 kwietnia 2009 roku, skarżąca zwróciła uwagę na rozbieżność powierzchni działki zajętej pod drogę publiczną. Wskazała także, że art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy działek wydzielonych pod drogę publiczną, których podział został dokonany na wniosek właściciela. Tymczasem w jej przypadku podział został dokonany pod rządami przepisów uprzednio obowiązujących. W tym przypadku przejęcie działki, którą nabyła wskutek dziedziczenia pod rządami poprzednich przepisów odbyło się w drodze wywłaszczenia, bez udziału i wniosku skarżącej. Z tej przyczyny w stosunku do jej roszczenia o wypłatę odszkodowania należy przyjąć dziesięcioletni termin przedawnienia roszczeń pieniężnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji akcentował wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za bezzasadną. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym podstawę prawną orzekania stanowił art. 105 § 1 k.p.a., nakazujący organom administracji publicznej umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy jest ono bezprzedmiotowe. Powodem wydania takiej decyzji było zaś stwierdzenie, że to samo roszczenie skarżącej zostało już załatwione wcześniejszą decyzją ostateczną. W kontekście zarzutów skargi podkreślenia wymaga, że decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a zatem nie konkretyzuje ani praw, ani obowiązków strony, a wręcz przeciwnie, stanowi o istnieniu przeszkód wyraz do wydanie orzeczenia merytorycznego. Artykuł 105 § 1 k.p.a. nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Niemniej jednak wniosek, że załatwienie sprawy ostateczną decyzją administracyjną zamyka drogę do ponownego jej rozstrzygania, a postępowanie wszczęte kolejnym podaniem jest bezprzedmiotowe, wypływa w jasny i logiczny sposób z całokształtu regulacji proceduralnych. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak w danej sprawie któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego łączącego organ administracji publicznej i stronę lub strony (tak NSA w wyrokach z dat : 24 kwietnia 2003 roku, sygn. akt III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25, 30 stycznia 2003 roku, sygn. akt II SA 1689/01, Lex Omega nr 177107, 21 stycznia 1999 roku, sygn. akt SA/Sz 1029/97, Lex Omega nr 36139, 10 czerwca 1998 roku, sygn. akt IV SA 1225/96, Lex Omega 43250, 26 marca 1998 roku, sygn. akt II SA 70/08, Lex Omega nr 43205 oraz wsa w Warszawie w wyroku z dnia 17 marca 2004 roku, sygn. akt IV SA 3439/02, Lex Omega nr 156962). Pogląd ten akceptowany jest również w doktrynie prawa administracyjnego ( por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008, teza 5 do art. 105). Jednym z elementów tego stosunku jest istnienie kompetencji organu administracji publicznej do wydania w konkretnym stanie faktycznym, w stosunku do konkretnej strony postępowania aktu administracyjnego, który w sposób władczy będzie kształtować jej prawa lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego. Organ administracji publicznej może rozstrzygnąć tylko taką sprawę indywidualną z zakresu stosunków administracyjnoprawnych, która nie została jeszcze załatwiona decyzją ostateczną. Powyższe wynika po pierwsze z zasady trwałości decyzji ostatecznych ustanowionej w art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a., w myśl którego wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego możliwe jest wyłącznie w przypadkach przewidzianych w kodeksie (nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji ostatecznych) lub ustawach szczególnych. To zaś oznacza, że zwykły wniosek (podanie) strony o załatwienie sprawy raz już ostatecznie rozstrzygniętej, nie może odnieść zamierzonego skutku. Po wtóre, brak kompetencji organu administracji publicznej do orzekania w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną wynika z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w którym taką sytuację uznano za przesłankę stwierdzenia nieważność decyzji. Z uwagi na powyższe część poglądów doktryny wskazuje wprost rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną jako negatywną przesłankę istnienia przedmiotu postępowania (tak G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II., komentarz do art. 105). Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że skarżąca już w dniu 22 lutego 2006 roku wystąpiła z wnioskiem o wypłatę odszkodowania z grunt zajęty w 1967 roku pod poszerzenie drogi . Wniosek ten w części dotyczącej uregulowania stanu prawnego działki nr [...] o powierzchni 0,0361ha, która weszła w skład działki drogowej nr [...], położonej w obrębie P. gm. [...], na podstawie art. 65 §1 k.p.a. został przekazany przez Starostę [...] do rozpatrzenie zgodnie z właściwością Wojewodzie postanowieniem z dnia 5 października 2006 roku. Nie czekając na rozstrzygnięcie tego zagadnienia, Starosta decyzją z dnia 5 października 2006 roku znak [...] orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za analogicznie opisaną nieruchomość z uwagi na przekroczenie terminu do złożenia wniosku wskazanego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Decyzja o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania stała się ostateczna z dniem 3 listopada 2006 roku. Dopiero po tej dacie, rozpatrując samodzielną część tego samego wniosku, Wojewoda wydał decyzję z dnia 7 lutego 2008 roku znak [...], którą na podstawie art. 73 ust. 1 powyższej ustawy stwierdził, że Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1999 roku nabył z mocy prawa własność nieruchomości położonej w obrębie P. gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0297 ha, objętej Kw Nr [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 roku własność J. S. w całości, zajętej pod drogę krajową nr [...]. Ta decyzja stała się ostateczna z dniem 28 lutego 2008 roku. Po tej dacie, do sprawy w której wydano ostateczną decyzję Wojewody w przedmiocie uregulowania stanu prawnego skarżąca wystąpił z ponownym wnioskiem o odszkodowanie za nieruchomość za działkę zabraną pod drogę publiczną, datowanym 3 kwietnia 2008 roku, który zgodnie z właściwością został przekazany do rozpatrzenia Staroście postanowieniem Wojewody z dnia 8 kwietnia 2008 roku znak [...]. Na skutek tego wniosku Starosta [...] wydał decyzję z dnia 6 czerwca 2008 roku znak [...]. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że ponowny wniosek skarżącej dotyczył sprawy uprzednio już rozstrzygniętej w sposób ostateczny. O tożsamości spraw decyduje w tym przypadku złożenie wniosku przez ten sam podmiot, co do tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Takiej zmiany stanu faktycznego nie stanowi w szczególności okoliczność wydania deklaratoryjnej decyzji Wojewody z dnia 7 lutego 2008 roku znak [...]. Potwierdza ona jedynie utratę przez skarżącą gruntu stanowiącego działkę nr [...], o powierzchni 0,0297 ha, która weszła w skład działki drogowej nr [...] i nabycie jego własności przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1999 roku. Z powyższym zgodne jest rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty [...] z dnia 5 października 2006 roku znak [...]. O ile w obu tych aktach administracyjnych podano różną powierzchnię działki nr [...], powyższe może stanowić o wadliwości jednej z wydanych decyzji, które mogą podlegać kontroli jedynie w trybach nadzwyczajnych. Oznaczenie przedmiotu postępowania znane jest nadto nie tylko z treści decyzji, ale także znajduje potwierdzenie w zgromadzonych w sprawie dowodach z dokumentów. Treść złożonego przez J. S. wniosku z dnia 3 kwietnia 2008 roku nie nosi jakichkolwiek cech wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego albo stwierdzenia nieważności decyzji, lecz odpowiada zwykłemu podaniu o wypłatę odszkodowania. Oparcie postępowania w granicach wyznaczonych w przepisach prawa materialnego na zasadzie skargowości – do których należy kontrolowane - powoduje szereg następstw. W szczególności, przedmiot postępowania administracyjnego wyznacza wówczas żądanie strony i podane przez nią okoliczności faktyczne. Organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany żądania strony lub jego kwalifikacji prawnej, które należy oceniać na podstawie treści wniesionego przez nią pisma ( por. wyrok NSA z 11.06.1990r. I SA 367/90, ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47 ). Jak wskazano słusznie w wyroku NSA z 17.09.1992r. III SA 949/92 ( KPA z orzecznictwem NSA, SN i TK pod red. R. Hausera , W-wa 1995 , str. 154 ) : " O tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. " Jak już podano pismo, J. S. nie budzi wątpliwości co do żądania strony. O ile nie podano w nim numeru działki, wola strony mogła być znana z uwagi na wskazanie znaku sprawy, która dotyczyła określonej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Odmiennych wniosków nie nasuwa także treść złożonego potem przez skarżąca, przez nią podpisanego odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 6 czerwca 2008 roku znak [...], w którym nie podnoszono nawet kwestii różnic w powierzchni wskazanej w nim działki nr [...], zaś podtrzymane zgłoszone we wniosku żądanie. Zważywszy, że podacie wydania decyzji Starosty z dnia 5 października 2006 roku znak [...] nie uległ zmianie także istotny dla zasadności wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania stan prawny, obowiązkiem organów administracji publicznej było wydanie decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W świetle powyższego zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Twierdzenie, jakoby art. 16 k.p.a. nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie jest bezzasadne, niezależnie od tego, w jaki sposób skarżąca ocenia uprzednią decyzję Starosty [...] z dnia 5 października 2006 roku znak [...]. Inne podnoszone w niniejszej sprawie zarzuty dotyczą właśnie tego aktu. Są one jednak bezskuteczne albowiem kontrola powyższej decyzji o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania wykracza poza granice niniejszej sprawy. Podobnie, poza tymi granicami pozostaje ocena legalności decyzji Wojewody z dnia 7 lutego 2008 roku znak [...]. Zaskarżona decyzja, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 29 października 2008 roku, znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Obie wydane w sprawie niniejszej decyzje kończą postępowanie administracyjne w inny sposób niż przez rozstrzygnięcie sprawy co do istoty i nie przesądzają, czy skarżąca winna otrzymać odszkodowanie. Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za bezzasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł o jej oddaleniu jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, na podstawie art. 250 p.p.s.a.