II SA/Kr 1248/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: AWSA Wojciech Jakimowicz NSA Izabela Dobosz (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2006 r. sprawy ze skargi H.N., B.N., W.S. i Z.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].04.2003 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu l instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej H.N. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem nr [...], znak: [...] i [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. ziemskiego w K. działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt l w zw. z art. 83 ust. l, art. 81 ust. l pkt la oraz art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 poz. 1126 z 2000 r.) a także art. 97 §1 pkt 4 w zw. z art. 100 § l oraz art. 123 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r.), po ponownym rozpatrzenia sprawy garażu na działce nr ewid. "1" - dobudowanego bez pozwolenia na budowę od strony południowej do budynku mieszkalnego nr [...] w F., stanowiącego własność H.D. i C.D. - zawiesił postępowanie do czasu uzyskania przez właścicieli działki nr "1" w F. pozwolenia na użytkowanie garażu dobudowanego do bud. mieszkalnego nr [...] od strony południowej wydanego przez Urząd Miejski w K. lub decyzji o odmowie wydania takiego pozwolenia oraz uzyskania przez jedną z tych decyzji statusu ostateczności oraz zobowiązał H.D. i C.D. do wystąpienia do Urzędu Miejskiego w K. w terminie 14 dni od otrzymania tego postanowienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie w/w garażu - z powiadomieniem Inspektoratu o złożeniu powyższego wniosku. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że postępowanie w niniejszej sprawie dwukrotnie już zakończyło się decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. ziemskiego w K. (z dnia [...].04.2001 r. oraz z dnia [...].02.2002 r.), w których na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane nakazano rozbiórkę obiektu z uwagi na uznanie, iż powstał on w roku 1996, a więc nie upłynął okres 5 lat od zakończenia budowy. Stwierdzenie to oparto na następujących dowodach: akt notarialny darowizny z 16.06.1995r Rep. A Nr [...] oraz oświadczenie sołtysa wsi F., które uznano za bardziej wiarygodne niż dowody wskazujące na wcześniejszy termin powstania obiektu. Obie te decyzje zostały uchylone w trybie odwoławczym. W decyzji z dnia [...].10.2002r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał, że decyzja I instancji została wydana przedwcześnie, a dowody na których oparte zostało orzeczenie nie są jednoznaczne w zakresie ustalenia daty powstania obiektu. Zwrócono również uwagę, że niemożliwość ustalenia na podstawie operatów geodezyjnych czasu powstania niniejszego garażu nie może świadczyć na niekorzyść inwestora. Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję ze względu na brak dowodu, że od dnia zakończenia budowy garażu nie upłynęło mniej niż 5 lat. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził m.in., że ..."Tylko wobec niepodważalnych dowodów w sprawie PINB może orzekać o rozbiórce obiektu na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane". Rozpatrując po raz trzeci sprawę samowolnego wzniesienia przedmiotowego garażu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, iż brak jest możliwości jednoznacznego udowodnienia, iż od zakończenia budowy garażu nie upłynęło mniej niż 5 lat. Organ II instancji uchylając wcześniej zapadłą w tej sprawie decyzję dopuścił w takiej sytuacji zastosowanie art. 97 k.p.a. w sprawie zawieszenia postępowania ze wskazaniem na art. 100 k.p.a. dotyczącym wezwania stron do wystąpienia do organu administracji architektoniczno- budowlanej o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego jakim jest pozwolenie na użytkowanie - po stwierdzeniu spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach Prawa budowlanego. Odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego garażu stanowić będzie przesłankę do podjęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego i wydania nakazu rozbiórki w/w obiektu. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie skutkować będzie zakończeniem niniejszego postępowania decyzją umarzającą postępowanie. Postanowienie to zaskarżyli zażaleniem H.N., B.N., W.S. oraz Z.S. wnosząc o jego uchylenie oraz o wydanie decyzji na podstawie dokumentów zgromadzonych w Powiatowym Inspektoracie. Ich zdaniem w niniejszej sprawie zgromadzono już wystarczająco dużo dokumentów potwierdzających budowę garażu przez państwa D. w 1996 r., co pozwala na wydanie decyzji o rozbiórce tego samowolnie wybudowanego obiektu. W szczególności wskazano na akt notarialny darowizny domu, oświadczenie sołtysa wsi oraz rachunki na zakup materiałów budowlanych w 1996 r. oraz na oświadczenia inwestorów złożone w PINB z dnia 30.01.2001 r. i z dnia 29.06.2001 r. W czerwcu 2001 r. inwestorzy przedłożyli rachunki za materiały budowlane zakupione w 1996 r. i oświadczyli, że są to dowody "na potwierdzenie faktu, że zakończenie robót przy budowie garażu nastąpiło w 1996 r.". Ponadto zwrócono uwagę, że wniosek o zbadanie prawidłowości lokalizacji garażu został złożony 30.05.2000 r., zatem nawet przyjmując za datę ukończenia budowy rok 1995, to do dnia złożenia wniosku. nie minęło 5 lat i zgodnie z Prawem budowlanym taka budowa powinna być rozebrana. Zdaniem skarżących obecne rozstrzygnięcie tylko przesunie w czasie załatwienie sprawy przez PINB nic nowego do niej nie wnosząc. Skarżący podnieśli również, że sporna budowa zawęża pas drogi służebnej, z której korzystają i utrudnia przejazd w tym miejscu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie uznając, że organ I instancji uczynił zadość przepisom ustawy Prawo budowlane i przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, a za skarżone postanowienie zostało wydane prawidłowo. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż istnieje zagadnienie wstępne, od którego zależy rozstrzygniecie przed organem nadzoru budowlanego. Organ dostrzegł bowiem związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poprzez zobowiązanie P. H. i C. D. do wystąpienia do Urzędu Miejskiego w K. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie spornego garażu ustalił związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym - postępowaniem przed innym organem. Organ I instancji zgromadził liczny materiał dowodowy w niniejszej sprawie m.in. w postaci oświadczeń stron postępowania dotyczących czasu budowy garażu i czasu zakończenia jego budowy. Zdaniem organu II instancji nieprecyzyjne oświadczenia świadków co do daty zakończenia budowy nie stanowią przeszkody do ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 49 ustawy Prawo budowlane. Z oświadczeń jednoznacznie wynika, iż od dnia zakończenia budowy (przyjmując niekorzystną datę kwiecień 1996 r.) do wydania skarżonego postanowienia minęło 5 lat. Organ administracji architektoniczno budowlanej, który jest właściwy do wydania pozwolenia na użytkowanie, ustosunkowując się do złożonego wniosku przez inwestora rozstrzygnie zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie tj. czy garaż nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z art. 49 ustawy Prawo budowlane. Skoro zaistniały przesłanki zawieszenia postępowania ze względu na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, organ I instancji zobowiązany był do wydania postanowienia zawieszającego postępowanie w niniejszej sprawie. Powyższe postanowienie zaskarżyli do sądu administracyjnego H.N., B.N., Z.S. i W.S. wnosząc o jego uchylenie wraz z postanowieniem I instancji oraz o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę nielegalnie wybudowanego garażu. W uzasadnieniu skargi przedstawili przebieg postępowania w sprawie oraz zarzucili, iż decyzje i postanowienie organu odwoławczego, które zostały dotychczas wydane, są stronnicze i mają na celu doprowadzenie do legalizacji garażu pomimo braku dowodów potwierdzających jego budowę w 1995 r. Organ odwoławczy w sposób błędny przyjął, że okres 5 lat, którego upływ uniemożliwia wydanie nakazu rozbiórki, liczy się od zakończenia budowy do dnia rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem skarżących okres ten należy liczyć do dnia złożenia przez nich wniosku o zbadanie prawidłowości lokalizacji garażu, a więc do dnia 30 maja 2000 r. Zwrócono również uwagę na dowody wskazujące, iż przedmiotowy garaż powstał w 1996 r. (akt notarialny - umowa darowizny, oświadczenie sołtysa wsi F., rachunki na zakup materiałów budowlanych z 1996 r., powołane w zażaleniu oświadczenia inwestorów) oraz na brak dowodów wskazujących, że budynek powstał w 1995 r. Podobnie jak w wcześniej w zażaleniu podkreślono, że nielegalna budowa zawęża pas drogi służebnej, przez co mają utrudniony dostęp do drogi publicznej. W konkluzji skarżący stwierdzili, że brak jest podstaw by inwestorzy mogli wystąpić z wnioskiem o legalizację garażu, a zgromadzone w sprawie dokumenty są wystarczające by stwierdzić, że garaż został wzniesiony w 1996 r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisku i uznając zarzuty skarżących za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Skargi wniesione przed 1.01.2004 r. do NSA podlegają obecnie rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Sądowa kontrola wykazała naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zawieszenie postępowania, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy przyznać rację skarżącym, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania. Wydanie decyzji w przedmiocie rozbiórki uzależnione jest w tym przypadku od rozstrzygnięcia, czy doszło do samowoli budowlanej oraz czy nie minęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w momencie wydawania zaskarżonego postanowienia (Dz. U. 2000r., Nr 106, poz. 1126, t. jedn.), a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W kwestii terminu zakończenia budowy organy nadzoru budowlanego powinny sprawę rozstrzygnąć we własnym zakresie, a nie odsyłać inwestora na drogę innego postępowania. Wydanie, czy odmowa wydania pozwolenia na użytkowanie garażu nie stanowi w tym przypadku bowiem zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia odnośnie do rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Wyrok NSA z 25.07.2005r. (OSK 1847/04 - Prok. i Pr. 2006/3/34) dotyczy bowiem zawieszenia postępowania w przypadku, gdy zostało już stwierdzone, iż obiekt był wzniesiony samowolnie przed upływem 5 lat od dnia wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego (tj. inspektora nadzoru budowlanego), a nie wówczas, gdy ta podstawowa kwestia pozostaje ciągle nierozstrzygnięta. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.o.p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Do spraw, w których skargi zostały wniesione do NSA przed dniem 1.01.2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone (co dotyczy niniejszej sprawy) stosuje się bowiem powołane wyżej przepisy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 75, poz. 364 ze zm.) oraz art. 97 § 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 30.08.2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - p.o.u.s.a. i ustawę - p.o.p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).