II SA/Kr 1248/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2025 r., znak: SKO.Leśn/4173/5/2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nakazania przywrócenia roślinności leśnej oddala skargę II SA/Kr 1248/25 UZASADNIENIE S. P. wniósł do Starosty Wadowickiego o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnego pozbawienia gruntu leśnego funkcji leśnej oraz jego aktualnego użytkowania na cele nieleśne bez wymaganej zgody ministra oraz nakazanie: 1) przywrócenia fragmentowi działki nr [...] funkcji leśnej; 2) odtworzenia pokrycia drzewostanem; 3) zaprzestanie wykorzystywania terenu na cele rekreacyjno-sportowe. Wskazał, że gminna działka nr [...] pierwotnie była pokryta lasem, który od strony północnej stanowił pas zieleni izolacyjnej chroniący zabudowę mieszkaniową przed uciążliwościami związanymi z użytkowaniem pełnowymiarowego boiska do gry w piłkę nożną. W 2007 r. las wycięto bez zgody ministra na podstawie decyzji z 1 grudnia 2005 r. Ok. 0,42 ha bezprawnie pozbawiono funkcji leśnej, z czego ok. 0,15 ha wykorzystano do rozbudowy boiska. Starosta Wadowicki postanowieniem z 7 lipca 2025 r., znak: ESR.6160.10.2025.KS, wydanym na podstawie art. 61a kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej nakazującej Gminie T. przywrócenie fragmentowi działki o pow. 0,272 ha funkcji leśnej oraz odtworzenia pokrycia drzewostanem na powierzchni uprzednio zajmowanej przez las. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że na stanowiącą własność gminy i pozostającą w trwałym użytkowaniu Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w T. działkę (pow. 2,9282 ha) składają się: grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (Lzr-PsIV) o pow. 0,4884 ha, tereny rekreacyjno-wypoczynkowe (Bz) o pow. 1,6049 ha oraz inne tereny zabudowane (Bi) o pow. 0,8349 ha. Decyzją własną z 15 października 2014 r. organ pierwszej instancji zatwierdził projekt gleboznawczej klasyfikacji gruntów, gdzie LsIII zmieniono na Lzr-PsIV, bo na terenie nie występowały lasy i grunty leśne, a stan w terenie nie był zgodny z EGiB. Wnioskodawca ma tylko interes faktyczny, zaś stronami postępowania z art. 24 ustawy o lasach byliby wspomniani właściciel i władający. Poza tym organem właściwym jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych (art. 5 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W zażaleniu wnioskodawca wskazał, że działka leży ok. 14 m od jego zabudowy mieszkaniowej, a źródło hałasu (krzyki, komendy, wulgaryzmy, dudnienie piłek, muzyka) przybliżyło się. Powołał się na naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o lasach, art. 112 i art. 113 Prawa ochrony środowiska oraz planu miejscowego. Zarzucił, że organ pominął kwestię zaprzestania wykorzystywania terenu na cele rekreacyjno-sportowe. Podniósł, że zmiana klasyfikacji gleboznawczej nie legalizuje samowolnego odlesienia, a decyzja z 2014 r. nie ma żadnego znaczenia, skoro wycinka nastąpiła w 2007 r., a zmiana przeznaczenia w planie miejscowym ("US") już w 2004 r. Nawet jeśli działka nie figuruje jako grunt leśny, to jako grunt rolny wymaga zgody na odrolnienie. Na koniec zwrócił uwagę na rozbieżności w powierzchniach działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 19 sierpnia 2025 r., znak: SKO.Leśn/4173/5/2025, utrzymało postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że skoro teren działki nie jest terenem leśnym, to prowadzenie postępowania w zakresie przywracania funkcji leśnej byłoby bezprzedmiotowe, zaś wnioskodawca i tak nie byłby jego stroną, bo stroną jest co do zasady wyłącznie właściciel działki, na której funkcja leśna ma być przywrócona. Zmiana klasyfikacji gruntów odbyła się w sposób zgodny z prawem, nie była w tym celu konieczna zgoda ministra, a kwestionowanie ostatecznej decyzji jest możliwe w trybach nadzwyczajnych. W skardze (uzupełnionej pismem z 9 września 2025 r.) S. P. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając przy tym: 1) naruszenie art. 28 kpa, bo jego nieruchomość mieszkalna znajduje się w zasięgu uciążliwości, a w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele niż leśne (decyzja SKO z 19 maja 2023 r., znak: SKO.ZP/415/162/2023) był stroną; 2) błędne przyjęcie, że decyzja klasyfikacyjna zastępuje zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych/leśnych na cele nierolne/nieleśne albo wyłączenie z produkcji, podczas gdy symbol "Lzr-PsIV" nie daje podstaw do prowadzenia usług rekreacji i sportu; 3) pominięcie tego, że decyzja klasyfikacyjna była przestępnie antydatowana, skoro nie powoływano się na nią w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele niż leśne (decyzja SKO z 19 maja 2023 r., znak: SKO.ZP/415/162/2023), a jednocześnie w wyrysie z planu miejscowego z 2019 r. widnieją symbole "US" i "3U1" zamiast "Bz" i "Lzr-PsIV"; 4) naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa przez ograniczenie się do wskazania na zmianę klasyfikacji gleboznawczej i pominięcie, że fragment działki jest wykorzystywany na cele usług sportu, rekreacji i wypoczynku bez wymaganej zgody oraz niezapewnienie ochrony interesu mieszkańców, a także niewyjaśnienie, czy faktycznie nastąpiło wyłączenie gruntów z produkcji rolnej; 5) naruszenie art. 8 kpa, bo wycięto drzewa chroniące zabudowę mieszkalną przed hałasem i innymi uciążliwościami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dokonując kontroli legalności wskazanego postępowania w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zreasumować ustalony przez organy stan faktyczny sprawy. Jak już to powiedziano na wstępie, skarżący wniósł do Starosty Wadowickiego o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnego pozbawienia gruntu leśnego funkcji leśnej oraz jego aktualnego użytkowania na cele nieleśne bez wymaganej zgody ministra oraz nakazanie: 1) przywrócenia fragmentowi działki nr [...] funkcji leśnej; 2) odtworzenia pokrycia drzewostanem; 3) zaprzestania wykorzystywania terenu na cele rekreacyjno-sportowe. Co się zatem tyczy działki nr [...], będącej przedmiotem sprawy, to zgodnie z ewidencją gruntów i budynków prowadzoną przez Starostę Wadowickiego działka nr [...] położona w miejscowości T., gmina T. o powierzchni całkowitej 2,9282 ha stanowi własność Gminy T. i pozostaje w trwałym użytkowaniu Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w T. . Działka nr [...] zaliczona jest do następujących użytków gruntowych: grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych oznaczonych symbolem Lzr-PsIV o powierzchni 0,4884 ha; tereny rekreacyjno-wypoczynkowe oznaczone symbolem "Bz" o powierzchni 1,6049 ha oraz inne tereny zabudowane oznaczone symbolem "Bi" o powierzchni 0,8349 ha. Starosta Wadowicki decyzją z dnia 15.10.2014 r., znak: NGG.6622.19.2014 r. zatwierdził projekt gleboznawczej klasyfikacji gruntów m. in. na działce nr [...] położonej w T. . W wyniku dokonanych czynności na gruncie, kontury klasyfikacyjne LsIII zostały zmienione na Lzr-PsIV - tereny zadrzewione i zakrzewione. W uzasadnieniu zmian stwierdzono, że na analizowanym terenie nie występują lasy i grunty leśne, a stan w terenie nie jest zgodny z zapisem w operacie ewidencji gruntów. Podkreślenia wymaga, że w ramach obecnie kontrolowanego postępowania nie mogło być prowadzone postępowanie związane z kwestionowaniem decyzji Starosty Wadowickiego z dnia 15 października 2014 r., znak: NGG.6622.19.2014, bowiem jest ona ostateczna i prawomocna, a jej ewentualne wzruszenie jest możliwe jedynie w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. W konkluzji stwierdzić trzeba, że w świetle ewidencji gruntów działka nie stanowi w żadnej części lasu. W ocenie Sądu należy również wspomnieć o przeznaczeniu działki w kontekście uchwały Nr LXVI/486/2023 Rady Gminy T. z dnia 8.12.2023r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości T. etap I (DZ.Urz. Małopol. 2023.8824), obowiązującej w czasie wydawania skarżonych postanowień. Z załącznika nr 1 do uchwały, opublikowanego we wskazanym dzienniku urzędowym, zawierającego rysunek planu, wynika, że działka nr [...] leży w terenie 1 US ( od północy) oraz w terenie 3U1 ( od południa). Zgodnie z § 22 ust. 1 tekstu uchwały, wyznacza się teren sportu i rekreacji US oznaczony na rysunku planu symbolem 1US z przeznaczeniem podstawowym pod stadiony i boiska sportowe, hale sportowe, sale gimnastyczne, urządzenia sportowe. Zgodnie zaś z § 18 ust. 1 tekstu uchwały, wyznacza się tereny usług publicznych U1 oznaczone na rysunku planu symbolami: 1U1 - 4U1 z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę usługową z zakresu administracji, kultury, nauki, oświaty, wychowania, opieki zdrowotnej, opieki społecznej, bezpieczeństwa publicznego i ochrony przeciwpożarowej. Tak więc wskazywane przeznaczenie w planie miejscowym nie ma nic wspólnego z lasem. Precyzując ewentualną podstawę prawną dla oceny żądania skarżącego, organy wskazały na przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r.o lasach (Dz.U.2025.567 t.j.), a to art. 24 w zw. z art. 13 tej ustawy. Przepisy te w części brzmią następująco: Art. 24. Jeżeli właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa nie wykonuje obowiązków określonych w art. 13 albo nie wykonuje zadań zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3, w szczególności w zakresie: 1) ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych), 2) przebudowy drzewostanu, 3) pielęgnowania i ochrony lasu, w tym: a) usuwania drzew opanowanych przez organizmy szkodliwe, a także złomów i wywrotów, b) zabiegów pielęgnacyjnych roślinności leśnej (upraw leśnych) w wieku do 10 lat, c) zabiegów w zakresie ochrony przeciwpożarowej - starosta nakazuje wykonanie tych obowiązków i zadań w drodze decyzji. Art. 13. 1. Właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do: 1) zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) oraz naturalnych bagien i torfowisk; 2) ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu; 3) pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej; 4) przebudowy drzewostanu, który nie zapewnia osiągnięcia celów gospodarki leśnej, zawartych w planie urządzenia lasu, uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3; 5) racjonalnego użytkowania lasu w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji przez: a) pozyskiwanie drewna w granicach nieprzekraczających możliwości produkcyjnych lasu, b) pozyskiwanie surowców i produktów ubocznego użytkowania lasu w sposób zapewniający możliwość ich biologicznego odtwarzania, a także ochronę runa leśnego. 2. Zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. 3. W sprawach, o których mowa w ust. 2: 1) w stosunku do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa decyzję wydaje dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, na wniosek nadleśniczego; 2) w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa decyzję wydaje starosta na wniosek właściciela lasu. (...) Na etapie badania treści wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia funkcji leśnej na fragmencie działki nr [...] położonej w miejscowości T. organ I instancji ustalił, iż postępowanie administracyjne w sprawie niewykonywania obowiązków lub zadań przez właściciela lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa może zostać wszczęte w stosunku do podmiotu, który jest właścicielem lasu. Wskazał też, że badanie istnienia interesu prawnego wnioskodawcy odbywa się już po wszczęciu postępowania, z jednym jednak zasadniczym wyjątkiem. Ten wyjątek wprowadza art. 61 a k.p.a stanowiąc, że " Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Jak wynika z wykładni tego przepisu chodzi tu o sytuację, gdy już wprost, w sposób oczywisty widać (nie trzeba tego osobno badać), że osoba wnioskodawcy nie może być stroną, bo nie ma w sprawie interesu prawnego. Organ podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 24 ustawy o lasach dotyczącym przywrócenia fragmentowi działki nr [...] funkcji leśnej, stronami postępowania byłyby: Gmina T. (jako właściciel gruntu) oraz Zespół Szkolno-Przedszkolny w T. (jako władający nieruchomością). W związku z powyższym w niniejszej sprawie skarżący ma jedynie interes faktyczny, związany z wewnętrznym, subiektywnym przekonaniem, który jednak nie znajduje oparcia w przepisie prawa materialnego. Organ II instancji podzielił to zapatrywanie. W odniesieniu do przesłanek z art. 61 a k.p.a. SKO wskazało, że w związku z tym, że teren działki o nr [...] położonej w miejscowości T. nie jest terenem leśnym, prowadzenie postępowania w zakresie przywracania funkcji leśnej tego terenu, byłoby bezprzedmiotowe. Organ Odwoławczy zgodził się także z organem I instancji, że skarżący z pewnością nie byłby stroną tegoż postępowania, bowiem nie jest on właścicielem w/w działki. W związku z powyższym w ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie nie wszczął postępowania administracyjnego w wyniku wniesienia wniosku przez skarżącego, z uwagi na spełnienie obydwu przesłanek z 61a k.p.a. Konkludując, SKO stwierdziło, że skarżący nie posiada statusu strony, a także istnieją uzasadnione przyczyny by nie wszczynać postępowania (teren działki o nr [...] położonej w miejscowości T. nie jest terenem leśnym). Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, że posiadanie w sprawie interesu faktycznego, nie przesądza automatycznie o posiadaniu interesu prawnego, który jest pojęciem węższym. W postępowaniu dot. przywrócenia funkcji leśnej, stroną postępowania jest co do zasady wyłącznie właściciel nieruchomości, na której ów funkcja leśna ma zostać przywrócona. Kolegium podkreśliło raz jeszcze, że uwagi skarżącego związane ze zmianą klasyfikacji gruntów na działce nr [...] nie mają związku z niniejszym postępowaniem, natomiast decyzja Starosty Wadowickiego z dnia 15 października 2014 r., znak: NGG.6622.19.2014 jest ostateczna i prawomocna. Sąd w pełni podziela wyrażoną wyżej ocenę organów, iż zaszły obie cytowane wyżej przesłanki z art. 61a k.p.a. do odmowy wszczęcia postępowania. Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2025 r. III OSK 1699/24 LEX nr 3952162, Celem wprowadzenia art. 61a § 1 do Kodeksu postępowania administracyjnego była potrzeba odróżnienia postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej lub innego aktu lub podjęciem czynności z zakresu administracji publicznej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu. W takim niezbędnym zakresie organy wyjaśniły, że w świetle przepisów ustawy o lasach skarżący nie jest stroną, a ponadto działka nr [...] nie jest działką leśną, a więc bezprzedmiotowe jest procedowanie w celu przywrócenia jej funkcji leśnej. W odniesieniu do zarzutów skarżącego należy jeszcze dodać, że decyzja "klasyfikacyjna" z dnia 15 października 2014 r., znak: NGG.6622.19.2014 jest ostateczna i prawomocna i nie podlega kontroli w niniejszej sprawie. Natomiast działka nr [...] jest w większej części przeznaczona w planie miejscowym pod tereny sportu i rekreacji 1US, a więc wykorzystywanie jej zgodnie z tym przeznaczeniem jest prawidłowe i znajduje oparcie w przepisach prawa. Wskazywane związane z tym ewentualne uciążliwości mogą być badane jako niedozwolone immisje w trybie przepisów prawa cywilnego. Z wymienionych przyczyn na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.