II SA/Kr 1249/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: AWSA: Inga Gołowska (spr.) WSA: Mariusz Kotulski Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2008r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich - Województwo na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie opinii I. uchyla zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Organ l instancji, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm) , art. 36 ust.1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U z 2006r. Nr 122, poz. 851 ze zm) oraz w oparciu o rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 04 lutego 2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U z 2004r., Nr 20, poz. 193) -ustalił Zarządowi Dróg Wojewódzkich w K. opłatę za wydanie w dniu [...] sierpnia 2007r. postanowienia w sprawie modernizacji drogi wojewódzkiej nr [...] w wysokości [...] zł płatną w terminie 21 dni od daty wystawienia załączonego rachunku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że wydane w dniu [...] sierpnia 2007r. postanowienie, dotyczyło przedsięwzięcia pn: "modernizacja drogi wojewódzkiej nr [...], odcinek od [...] do [...] i od [...] do granicy województwa". Opłatę ustalono przyjmując średnią stawkę godzinową wynagrodzenia pracowników wykonujących czynności kontrolne w wysokości [...] zł a narzut kosztów pośrednich w wysokości 43%. Koszty wykonanych czynności związane z wydaniem postanowienia przedstawiają się następująco: sporządzanie właściwych dokumentów 3 x godz., opracowanie techniczno-biurowe dokumentacji 1godz. Od powyższej decyzji odwołał się Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., wnosząc o uchylenie w całości skarżonej decyzji i umorzenie postępowania względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenie art. 36 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz rażące naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że organ I instancji nie miał żadnych podstaw do pobrania opłaty za wydanie postanowienia, gdyż postanowienie to stanowi opinię organu wydawaną w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego jako organu współdziałającego. Wydanie opinii w ramach współdziałania jest odrębną kompetencją organu wobec powyższego brak jest podstaw do zastosowania art. 36 cyt. ustawy. Ponadto w decyzji organu l instancji nie zamieszczono wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego jak również brak jest szczegółowej podstawy prawnej dla zamieszczonego wyliczenia kosztów. Organ II instancji, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U z 2006r., Nr 122, poz. 851 ze zm) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm) - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji, podniósł, że za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Pobieranie opłat na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy jest w pełni uzasadnione, bez względu na to, czy z wnioskiem o dokonanie przedmiotowej czynności występuje organ administracji publicznej czy inwestor. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, złożył Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu l instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu l instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że powołanie w podstawie prawnej skarżonej decyzji art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie a postanowienie wydane w sprawie jest niczym innym jak opinią organu administracyjnego wydawaną w ramach współdziałania organów w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, która zawiera się w ustawowych kompetencjach organu, co oznacza, iż ma on obowiązek wydania opinii. Za wydanie postanowienia w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ nie może pobierać żadnych opłat wobec tego pobieranie opłat na podstawie art. 36 ust. 1 i ust. 4 ustawy nastąpiło bez podstawy prawnej. Brak jest podstaw do obciążania zarządcy drogi opłatą za sporządzone opinie co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej co stwierdził w podobnym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 maja 2005r. sygn. akt: II SA/Kr 3267/05. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270),sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 ppsa, który stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Kontrola sądowa wykazała naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli postępowania administracyjnego, Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku z dnia 14 maja 2007r. sygn. akt: IIOSK1944/06 (LEX nr 307665) zgodnie z którym, działania organów inspekcji sanitarnej należą do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego, niezależnie od tego, czy są sprawowane w ramach własnych władczych kompetencji tych organów, czy też wynikają ze współdziałania z innymi podmiotami w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazuje na to porównanie treści art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U Nr 122, poz. 851 z 2006r.) gdzie pierwszy z tych przepisów przewiduje, iż Inspekcja swoje zadania realizuje poprzez sprawowanie nadzoru sanitarnego, zaś art. 3 normuje zakres działania Inspekcji, ustala, iż należy do niego ,,w szczególności" wydawanie szeregu uzgodnień wymienionych w tym artykule. Przepis ten nie wskazuje wprost na uzgodnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, jednakże katalog art. 3 ustawy mam charakter otwarty, zamieszczone w nim wyliczenie jest jedynie przykładowe, zatem uzgodnienie, za które w kwestionowanej decyzji nałożono opłatę należy również zaliczyć do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej, realizowanego jako nadzór sanitarny. Pozwala to przyjąć, iż art.36 ustawy stanowi podstawę prawną do obciążania inwestora opłatą za wydanie opinii w toku postępowania uzgodnieniowego. Zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia, aczkolwiek posiadające oparcie w przepisach prawa materialnego, dotknięte są wadami w zakresie norm procesowych. Zgodnie bowiem z art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, każda decyzja winna zawierać uzasadnienie za z treści § 3 tegoż przepisu wynika wprost, że przedstawiony w części motywacyjnej stan faktyczny winien być popart wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Norm ta stanowi rozwinięcie i gwarancję zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś celem takiej regulacji jest umożliwienie tak stronom postępowania jak również administracyjnym i sądowym instancjom odwoławczym dokonania weryfikacji ustaleń poczynionych w postępowaniu jurysdykcyjnym. Oznacza to, że organ, załatwiając sprawę winien wskazać, jakie okoliczności wpłynęły na treść rozstrzygnięcia, w szczególności zaś w decyzji, która nakłada na stronę obowiązek zapłaty określonej kwoty, konieczne jest dokładne, precyzyjne, wskazanie w jaki sposób opłata ta została wyliczona. Warto na marginesie wskazać, iż taki sam sposób rozumowania zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym powyżej wyroku. W niniejszej sprawie organy inspekcji sanitarnej miały obowiązek nie tylko wskazać ile roboczogodzin zostało poświęcone wydaniu uzgodnienia ale nadto uzasadnienie decyzji powinno precyzyjnie wskazywać, jakie konkretne czynności z zakresu nadzoru sanitarnego zostały wykonane. Tymczasem żadna z instancji administracyjnych prowadzących kontrolowane postępowanie, nie przedstawiła w decyzji takich ustaleń, co uniemożliwia zarówno stronie jak i Sądowi weryfikację prawidłowości poczynionej kalkulacji, będącej podstawą nałożenia opłaty. Sąd orzekający w niniejszej sprawie korzystając z uprawnienia jakie daje art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm) -uznał, że w świetle podstawowego celu sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne, określonego w art. 1 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm) -ma obowiązek wydania orzeczenia usuwającego z obrotu prawnego akt niezgodny z prawem a za taki należy uznać również decyzję z [...] sierpnia 2007r. wydaną przez organ l instancji. Art. 135 uszczegóławia zasadę niezwiązania wojewódzkich sądów administracyjnych granicami skargi, upoważniając ten Sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą ale wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, sprawy administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm). O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm).