II SA/Kr 1249/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi W. R., Z. R. i A. R. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 26 lipca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących W. R., Z. R. i A. R. 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest postanowienie Wojewody z dnia 26.07.2013 r. (znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 27.02.2013 r. (znak: [...] którym zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji o nazwie: "nadbudowa, przebudowa, rozbudowa budynku biurowo-usługowo-socjalnego na budynek biurowo-usługo wy (hostel) wraz ze zmianą sposobu użytkowania części hali warsztatowej na parking dla samochodów oraz infrastrukturą techniczną na działce nr [...] i istniejącym zjazdem z działki nr [...] obr. [...] oraz dodatkowymi miejscami postojowymi na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] przy ul. [...] w K". Podstawą prawną zawieszenia postępowania przez organ I instancji był art. 97 par. l pkt 4 Kpa. Organ ten wskazał, że Wojewoda i, decyzją z dnia 11.02.2013 r. uchylając wydaną w sprawie decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 21.12.2012 r. o pozwoleniu na budowę Ślą opisanej wyżej inwestycji, podał, że przed wydaniem ponownego rozstrzygnięcia należy uzyskać stanowisko organu nadzoru budowlanego, w kwestii legalności wykonanych prac w budynku rozbudowywanym. W przeciwnym bowiem przypadku, organ administracji wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, w nieuprawniony sposób legalizowałby prace wykonane w tym obiekcie niezgodnie z projektem. Prezydent Miasta K. podkreślił, że w dniu 27.02.2013 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o kontrolę posesji przy ul. [...] w K. Przedstawiona okoliczność, zdaniem organu I instancji przemawiają za zawieszeniem postępowania w tej sprawie. Zażalenie na opisane postanowienie wnieśli inwestorzy: A.R.-G. , Z.R. orazW.R. . W zażaleniu wskazano, że wydanie decyzji o pozwoleniu na nadbudowę, przebudowę, rozbudowę budynku przy ul. [...]w K. nie zależy od kontroli tej nieruchomości przez nadzór budowlany. Podkreślono, że stanowisko organu I instancji oparte zostało na wyrwanym z kontekstu, błędnie zinterpretowanym fragmencie uzasadnienia decyzji Wojewody o z dnia l 11.02.2013 r. We fragmencie tym bowiem wskazano, że o ile organ I instancji występował do PINB, to przed wydaniem ponownego rozstrzygnięcia w tej sprawie, należy uzyskać stanowisko organu nadzoru budowlanego. Składający odwołanie podkreślili, że organ I instancji nie zwracał się nigdy do PINB w powyższej kwestii, zaś nieprawdziwa informacja dotycząca nieprawidłowości przy spornym budynku, przekazana została Wojewodzie przez składającego odwołanie od decyzji tego organu z dnia 11.02.2013 r. L.K. Wojewoda postanowieniem z dnia 26.07.2013 r. utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 27.02.2013 r. Organ odwoławczy wskazał, że uzupełnił materiał dowodowy o pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24.06.2013 r. w którym stwierdzono, że organ ten nie może jednoznacznie określić w jakim zakresie mogą występować nieprawidłowości przy realizacji obiektu, gdyż na dzień wydania tego pisma, organ nie dysponuje wiedzą, czy inwestor W.R. , nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę, wydaną później niż decyzja z dnia 19.08.1998 r. W cytowanym piśmie zaznaczono, iż organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie wyjaśniające dotyczące budowy obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu, na działce nr [...]obr. [...] zrealizowanego w latach 90-tych. Zdaniem Wojewody , z powołanego pisma wynika, że w ramach kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego, stwierdzone zostały nieprawidłowości przy realizacji obiektu, zaś tylko niepełna wiedza o wydanych decyzjach, nie pozwala na określenie ich zakresu. Jak stwierdzono, dla prowadzonego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, istotne jest rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego w zakresie legalności prac wykonanych przy budynku na działce nr[...] . Wskazano także, iż udzielenie pozwolenia na budowę dla obiektu, względem którego istnieją wątpliwości co do legalności wykonanych prac, może stworzyć sytuację, że udzielone inwestorowi pozwolenie na budowę spowoduje legalizację tych niezgodnych z prawem robót. Wskazano także na przepis art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Skargę do sądu administracyjnego na opisane postanowienie Wojewody z dnia 26.07.2013 r. wnieśli :A.R.-G. Z.R. W.R. , . Skarżący zarzucili naruszenie: 1. art. 97 par. l pkt 4 Kpa - poprzez przyjęcie, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne; 2. art. 100 par. 3 i par. 2 Kpa - poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż zawieszenie postępowania może spowodować niepowetowaną stratę; 3. art. 7, 77, 80 Kpa - poprzez dokonanie ustaleń faktycznych, niemających oparcia w materiale dowodowym, polegających na przyjęciu, że organ nadzoru budowlanego uznał, że w obiekcie wystąpiły nieprawidłowości przy jego realizacji, w sytuacji gdy budynek został dopuszczony do użytkowania w 1989 r., a organy nadzoru budowlanego nigdy nie prowadziły żadnego postępowania dotyczącego tej inwestycji, poza postępowaniem wyjaśniającym, zainicjowanym na wniosek organu I instancji w obecnej sprawie. Nie doprowadziło to do wszczęcia właściwego postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że z akt sprawy wynika, że nie toczyło się żadne postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, dotyczące budynku przy ul. [...] w K. Zwrócono uwagę, że uchwalany jest obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] którego wejście w życie przekreśli wszystkie dotychczasowe starania inwestorów o uzyskanie pozwolenia an budowę i narazi ich na niepowetowaną szkodę, gdyż plan nie dopuszcza rozwiązań przyjętych w procesowanym pozwoleniu na budowę. Nadto skarżący wskazali, że przeprowadzenie .kontroli budynku przed wydaniem pozwolenia na budowę nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 par. l pkt 4 Kpa. Skarżący przedłożyli do akt sprawy pismo PINB w K. z dnia 8.10.2013 r. z którego wynika, że brak jest przesłanek do uznania, iż roboty budowlane na działce nr [...] obr.[...] , wykonane zostały nielegalnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia 26.07.2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 27.02.2013 r. nie jest prawidłowe. Wskazane akty administracyjne zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. l pkt l lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. 2012 r., póz. 270 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.). Podstawą prawną zawieszenia postępowania administracyjnego w tej sprawie jest art. 97 par. l pkt 4 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zauważyć należy, że zagadnieniem wstępnym" jest kwestia prawna, bez rozstrzygnięcia której nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez organ prowadzący postępowanie. W kontrolowanej sprawie za taką okoliczność organ I instancji uznał dokonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej organ ten powoływany jest jako PINB w K. ) oceny "legalności prac wykonanych w budynku na działce nr [...] w odniesieniu do którego prowadzone jest postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę". Wojewoda natomiast, powołując się na pismo PINB w K. z dnia 24.06.2013 r. doszedł do przekonania, że wynik przeprowadzonej przez organy nadzoru budowlanego kontroli budynku inwestorów (skarżących w tej sprawie) pozwala stwierdzić, że przy realizacji wcześniejszego obiektu na działce nr [...] obr. [...] miały miejsce nieprawidłowości. Jedynie zaś niepełna informacja jaką dysponuje PINB w K. o decyzjach wydanych w kwestii spornego budynku, nie pozwala na określenie zakresu tych nieprawidłowości. Oceniając wskazane wyżej motywy, którymi kierowały się orzekające w sprawie organy administracji wydając zaskarżone postanowienia, stwierdzić należy, że brak było podstaw do zawieszenia kontrolowanego postępowania. Po pierwsze należy uznać, że sama kwestia zlecenia organowi nadzoru budowlanego przez organ prowadzący postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę - przeprowadzenia kontroli budynku znajdującego się na działce nr [...] obr. [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego wyżej art. 97 par. l pkt 4 K.p.a. Wskazania bowiem wymaga, że same wątpliwości organu I instancji, odnoszące się do "legalności" prac wykonanych przy spornym budynku oraz sposobu jego aktualnego użytkowania - nie mogą być oceniane jako kwestia prawna, bez rozstrzygnięcia której nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedstawione powyżej zastrzeżenia organu I instancji, odnoszą się bowiem wyłącznie do okoliczności związanych z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Ten zaś winien zostać ustalony poprzez skrupulatnie przeprowadzone postępowanie dowodowe (wyjaśniające) i dokładną analizę akt sprawy. Wskazać więc należy, że wystąpienie Prezydenta Miasta K. do PINB w K. o przeprowadzenie kontroli budynku na działce nr [...] i podanie informacji o wynikach tej kontroli (legalności wykonanych przez inwestorów prac) - podjęte zostało w ramach czynności mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Wystąpienie to zatem, samo w sobie nie mogło stanowić podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art 97 par. l pkt 4 K.p.a., bowiem nie dotyczyło rozstrzygnięcia kwestii prawnej niezbędnej do wydania decyzji w sprawie. Służyło ono bowiem wyłącznie zweryfikowaniu informacji przekazanej organowi przez stronę postępowania (L.K. ; k. [...]. Na wyjaśnienie tej kwestii, trafnie wskazywał Wojewoda w decyzji z dnia 11.02.2013 r. uchylającej wydane w sprawie pozwolenie na budowę. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że organ I instancji wydając zaskarżone postanowienie z dnia 27.02.2013 r. nie wziął pod uwagę wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Na k. [...] znajduje się bowiem notatka służbowa sporządzona przez inspektor S.N. w dniu 17.12.2012 r. Z notatki tej wynika, iż PINB w K. nie prowadzi żadnego postępowania dotyczącego budynku przy ul. [...] w K. (działka nr [...] obr. [...]). Ustalenie to winno zatem zostać skonfrontowane z przesłanką przyjętą jako przyczynę zawieszenia postępowania w tej sprawie. Ta informacja, wraz z innym dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy (por. k. [...] .) winna podlegać dokładnej analizie w kontekście ustalenia, czy prawdopodobne jest, iż wcześniejszy obiekt inwestorów zrealizowany został w ramach samowoli budowlanej. Zaniechanie powyższego, świadczy o naruszeniu przez organ art. 7 i art. 77 K.p.a., które to przepisy nakazują organom administracji publicznej podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego zebrania, wyjaśnienia i rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy. Przedwczesnym i bezpodstawnym też czyniło wniosek organu, iż występuje w sprawie przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego. Po drugie należy wskazać, iż nie było uprawnione twierdzenie Wojewody , wyprowadzone z pisma PINB w K. z dnia 24.06.2013 r. (k. [...] akt II instancji), iż organ nadzoru budowlanego w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdził nieprawidłowości przy realizacji obiektu na działce nr [...] w K. Zauważyć należy bowiem, że analiza treści tego pisma świadczy o tym, że organ nadzoru budowlanego nie może stwierdzić, czy miały miejsce nieprawidłowości przy realizacji spornego budynku. Organ ten wskazał nadto, że prowadzi w tej kwestii postępowanie wyjaśniające. Mając powyższe na uwadze należy zaznaczyć, iż twierdzenie Wojewody wyrażone w zaskarżonym postanowieniu z dnia 26.07.2013 r. jest dowolne, bowiem nie znajduje dostatecznego oparcia w materiale dowodowym sprawy. Nadto, ze złożonego do akt sprawy pisma PINB w K. z dnia 8.10.2013 r. (k. [...]) jednoznacznie wynika, że roboty budowlane wykonane na działce nr [...] w K. nie były prowadzone nielegalnie. Podkreślić przy tym należy, iż przedstawiona okoliczność winna obligować organ do autokontroli wydanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 54 par. 3 p.p.s.a.). Mając powyższe okoliczności na uwadze, sąd na podstawie art. 145 par. l pkt l lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia 26.07.2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.