II SA/Kr 125/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi M.M.P. na decyzję Wojewody z dnia 27 czerwca 2011 r., nr [...]w przedmiocie odmowy zwrotu działki skargę oddala Wojewoda [....] decyzją z dnia 27 czerwca 2011r., znak [....] , wydaną na podstawie prawnej art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M.M. , utrzymał w mocy decyzję Starosty [....] z dnia 30 grudnia 2010 r. , znak [....] . Orzekając w ten sposób podał, że decyzją z dnia 30 grudnia 2010 r. , znak [....] , Starosta K. orzekł o odmowie zwrotu działki nr [....] o pow. 0,0405 ha, obj. księgą wieczystą nr [....] , położonej w obr. [....], jedn. ewid. [....] , m. K. na rzecz: J.M. , M.M. , M.M. , i innych..... W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz stwierdził, że działka nr [....] , wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [....] z dnia 4 sierpnia 1988 r., znak [....] , nie podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela, gdyż zostało na niej ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich, zaś jego wpis nastąpił przed dniem 1 stycznia 1998 r. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M.M. , podnosząc m. in., że z uwagi na fakt toczącego się równolegle postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [....] z dnia 4 sierpnia 1988 r., znak [....] , o wywłaszczeniu przedmiotowej działki, wydanie zaskarżonej decyzji było przedwczesne. Oczywistym jest bowiem, że wydanie decyzji o zwrocie lub odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu tej samej nieruchomości, które to w stosunku do decyzji o odmowie zwrotu jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Prawidłowo działający organ winien wykonać nałożony na niego obligatoryjnie mocą ustawy obowiązek i z urzędu zawiesić postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie sposób bowiem uznać, że wydanie decyzji o odmowie zwrotu działki, która w momencie wydania kolejnej w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu ma duże prawdopodobieństwo stania się bezprzedmiotową uwzględnia słuszny interes strony, czy też jest odzwierciedleniem zasady szybkości i prostoty postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. Organ pierwszej instancji znał przyczynę zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej (ustalenie kręgu spadkobierców po L.M. ), a jednocześnie znajdował się w posiadaniu dokumentu umożliwiającego podjęcie tego postępowania (postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po L.M. ). Ponad, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji narusza także przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę jego wydania albowiem nie zostały wyjaśnione i ustalone istotne okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Starosta K. wydal decyzję z naruszeniem art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ustalając, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na ceł określony w decyzji o wywłaszczeniu, a co za tym idzie, że istniej ą przesłanki do żądania jej zwrotu przez właściciela lub jego spadkobierców. Kolejnym naruszeniem prawa ze strony organu administracyjnego w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest niespełnienie przez Starostę K. obowiązku nałożonego na niego w art. 136 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mianowicie poinformowania właściciela lub jego spadkobiercy o zamiarze zbycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z uwagi na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość przez prawie 22 lata nie była w ogóle zagospodarowana, w szczególności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, na właściwym organie administracyjnym, tj. na Staroście K. spoczywał obowiązek poinformowania o tym fakcie byłych właścicieli lub też ich spadkobierców. Mając na uwadze powyższe oraz rozpoznając spraw na podstawie całości zgromadzonego materiału Wojewoda [....] stwierdził, że zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy, gdyż jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. W tym zakresie wskazał zaś na następujące okoliczności. Zgodnie z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Powołany przepis jest na tyle precyzyjny, że w sytuacji gdy znajduje on zastosowanie, organ administracji zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stanowisko takie wielokrotnie wyraził już zarówno Naczelny Sąd Administracyjny. W sytuacji spełnienia przesłanek, z art. 229 powyższej ustawy organ administracji nie ma obowiązku badać czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości. W szczególności bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w rozumieniu art. 137 . Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej, bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej 31 grudnia 1997r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami - tj. przed 1 stycznia 1998 r., prawo użytkowania wieczystego, co do przedmiotowej nieruchomości, o zwrot której wystąpili: J.M. , T.M. oraz I.M. , zostało ujawnione w księdze wieczystej z dniem 23 grudnia 1989 r. na rzecz Związkowej Spółdzielni Mieszkaniowej w K. Prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, a więc osoby trzeciej W tym stanie rzeczy roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości nie przysługiwało już w dniu wejścia w życie powołanej wyżej ustawy. Spełnienie tych przesłanek w kontekście regulacji art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi przeszkodę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zaistniał zatem wyjątek od zasady, o której mowa w art. 136 ust. 3 ustawy, powodujący, że już ustalenie jego wystąpienia wystarcza do rozstrzygnięcia sprawy, bez konieczności badania przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia . Istota uregulowania zawartego w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polega na przyznaniu organowi administracyjnemu uprawnienia, a także obowiązku zawieszenia postępowania prowadzonego w danej sprawie, gdy jest ono nierozerwalnie związane z innym toczącym się równolegle postępowaniem. Artykuł 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obliguje organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania administracyjnego, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis ten może również stanowić podstawę do zawieszenia postępowania, jeśli jego wynik zależy od rozstrzygnięcia, które ma zapaść w innym postępowaniu, prowadzonym przez ten sam organ. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się zaś sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jest to, poza tym, zagadnienie otwarte, tzn. nie było prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Zawieszenie postępowania na tej podstawie prawnej uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Organ obowiązany jest ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Związek ten organ ocenia na podstawie normy prawa materialnego, która przesądza o stanie hipotetycznym sprawy. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wynik postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozpatrzenia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności toczy się w oparciu o przesłanki z art. 156 k.p.a. Kwestię zwrotu wywłaszczonej nieruchomości normuje zaś ustawa o gospodarce nieruchomościami - art. 136 i następne, przy czym przepisy tej ostatniej ustawy stanowią samodzielną podstawę rozstrzygnięcia o zasadności wniosku o zwrot nieruchomości. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości co do zasady zależy od ustalenia, czy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, tzn. czy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Od wskazanej zasady występuje jednak wyjątek - jak w przedmiotowym postępowaniu, dotyczący zastosowania w sprawie regulacji art. 229 tej ustawy. Jednocześnie stwierdzić należy, iż funkcjonujące w obrocie prawnym decyzje administracyjne w tym wypadku będzie to decyzja wywłaszczeniowa) korzystają z atrybutu trwałości (art. 16 k.p.a.). Dopóki ostateczne decyzje nie zostaną w trybach nadzwyczajnych wyeliminowane z obrotu prawnego, wiążą organy administracji i wszystkie podmioty. Podlegają też wykonaniu. Nawet w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie administracyjne poweźmie wątpliwości co do zgodności z prawem decyzji ostatecznej istotnej dla rozstrzyganej w tym postępowaniu sprawy administracyjnej, nie może - co do zasady - uznać konieczności zweryfikowania decyzji ostatecznej jako kwestii prejudycjalnej. W czasie orzekania stan prawny wynikający z decyzji ostatecznej jest wiążący dla organu orzekającego w sprawie. Dlatego też do czasu istnienia w obrocie prawnym decyzji wywłaszczeniowej organy administracyjne nie mogą pomijać treści tej decyzji i jej skutków prawnych. Taki akt jest prawomocny dopóty, dopóki nie zostanie wzruszony, w stosownych trybach przewidzianych w k.p.a. W przypadku zatem osiągnięcia przez strony mniejszego postępowania skutku w postaci stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, wyeliminowania jej z obrotu prawnego, postępowanie zakończone niniejszą decyzją administracyjną nie będzie korzystało z powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) ze względu na zmianę stanu prawnego i faktycznego. Zaniechanie powiadomienia byłych właścicieli o zamiarze przeznaczenia spornej nieruchomości na inny cel nie może wyłączać negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości, przewidzianej w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Okoliczność ta może być rozważana w innych postępowaniach, w których przewidziana jest jako element podstawy rozstrzygnięcia. Nie ma natomiast znaczenia dla sytuacji regulowanej art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [....] z dnia 27 czerwca 2011r., znak [....] , M.M. domagała się uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty K. , a także zasądzenia na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Skarżąca zarzucała : - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie i nieustalenie przez organ administracyjny w sposób niebudzący wątpliwości, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna ze względu na cel, na jaki została oddana w użytkowanie wieczyste; - naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie przez organ administracji wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli z uwagi na niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi M.M. podnosiła, że na gruncie art. 136 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Artykuł 137 tej ustawy wskazuje dwie sytuacje, w których ustawodawca przewidział, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, tj. jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Skarżąca podniosła w odwołaniu z dnia 18 stycznia 2011 r. od decyzji Starosty K. z dnia 30 grudnia 2010 r., znak [....] , Związkowa Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. , od momentu ujawnienia ustanowionego na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, tj. od dnia 23 grudnia 1989 r. przez okres prawie 22 lat, w żaden sposób nie zagospodarowała przedmiotowej nieruchomości, w szczególności nie wybudowała na jej terenie spółdzielczego budynku mieszkalnego, zgodnie z celem oznaczonym w decyzji wywłaszczeniowej. Jednoznacznym jest, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w oparciu o przepisy art. 136 ust. 3 legitymizuje stronę do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego, rozpoznając odwołanie skarżącej z dnia 18 stycznia 2011 r. od decyzji Starosty K. z dnia 30 grudnia 2010 r., znak [....] , organ winien uwzględnić zarzut podniesiony przez stronę w punkcie 3 odwołania, tj. nieustalenie przez organ administracyjny w sposób niebudzący wątpliwości, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna ze względu na cel, na jaki została oddana w użytkowanie wieczyste, a tym samym czy istnieje przesłanka do jej zwrotu. Błędnie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia 27 czerwca 2011 r., że w niniejszej sprawie nie należało w ogóle dokonywać ustaleń dotyczących zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie można bowiem podzielić poglądu, zgodnie z którym fakt zaistnienia w niniejszej sprawie okoliczności wskazanych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwalnia organ z obowiązku ustalenia czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Okoliczność ustanowienia na rzecz Związkowej Spółdzielni Mieszkaniowej prawa użytkowania wieczystego oraz ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej w dniu 23 grudnia 1989 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. nie może stanowić przyczyny pominięcia przez organ przepisu art. 136 ust. 3 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym wydania przedmiotowej decyzji z naruszeniem prawa materialnego. W ocenie skarżącej fakt oparcia rozstrzygnięcia na przepisie art. 229 nie wyłącza definitywnie możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela czy jego spadkobiercy. W sytuacji bowiem, gdy ustąpią okoliczności wyłączające zwrot wywłaszczonej nieruchomości określone w powyższym przepisie, uprawniony podmiot będzie mógł skutecznie żądać zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ winien zatem bezwzględnie, mimo wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 229, dokonać oceny, czy w danej sprawie spełnione są przesłanki z art. 136 ust. 3 i 137, tj. czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organy administracyjne powinny zbadać, czy zaistniały przesłanki uzasadniające zwrot wywłaszczonej nieruchomości z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nawet w sytuacji, gdy gmina nie włada w momencie złożenia wniosku o zwrot nieruchomością i czasowo zwrot ten jest niemożliwy. Zwrot nieruchomości obciążonej prawem użytkowania wieczystego jest niemożliwy w danym momencie czasowo, ale może być możliwy po ewentualnym usunięciu przeszkody w postaci braku władania przez gminę nieruchomością. Dlatego też organy administracyjne muszą zbadać czy pozostałe przesłanki z art. 137 umożliwiają zwrot wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. Inne stanowisko było by nie do pogodzenia z regułami logicznego rozumowania. Najpierw przecież organ powinien ustalić przesłanki do zwrotu nieruchomości, a to przesłankę zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, gdyż w razie wykazania, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, istnieje nieusuwalna przyczyna odmowy zwrotu nieruchomości. W przeciwieństwie do tego pozostaje kwestia ewentualnego odzyskania władania przez gminę nad wywłaszczoną nieruchomością - taka bowiem przeszkoda może okazać się usuwalna. Dopiero po stwierdzeniu, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej można rozpocząć działania w kierunku odzyskania władztwa nad nieruchomością. Kwestia rozwiązania umowy użytkowania wieczystego należy do właściwości sądu cywilnego, dlatego tym bardziej organy powinny zyskać pewność co do możliwości zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. Odmienne postępowanie, czyli najpierw rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, a późniejsze ustalenie, że nie zachodzą przesłanki do zwrotu z art. 137 byłoby niecelowe, nieekonomiczne i nielogiczne. Wobec powyższego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ nie ustalił bowiem czy nieruchomość położona w K. przy ul. [....] stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Organ naruszył także przepisy postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. albowiem powołując się na fakt wystąpienia w niniejszej sprawie okoliczności wskazanych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami całkowicie zrezygnował z ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Fakt ten jednoznacznie wskazuje, ze organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Prawidłowo procedujący winien bowiem ustalić czy w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki umożliwiające wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, określone w art. 136 ust. 3 u.g.n. i 137 u.g.n. Organ, który wydał zaskarżoną decyzję dokonał błędnej oceny, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia oraz jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Przyjmując, że w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu organ świadomie nie wypełnił ciążącego na nim ustawowego obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zaskarżona decyzja pozostaje zatem w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., zaś przy jej wydawaniu organ naruszył także art. 77 ust. 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Uczestniczka [....] Spółdzielnia Mieszkaniowa wnosiła o oddalenie skargi uznając wydane w sprawie decyzje za prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Oba kontrolowane akty zostały wydane przez organy właściwe do rozpatrzenia sprawy, w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu, spełniają wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przy czym treść decyzji organu drugiej instancji świadczy o wykonaniu tak obowiązków kontrolnych, jak i związanych z ponownym merytorycznym rozpatrzeniem sprawy. Poczynione w przedmiotowej sprawie ustalenia obejmują wszelkie okoliczności istotne dla wydanego rozstrzygnięcia , takie jak : wykazanie materialoprawnej podstawy zgłoszonego roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; legitymacja wnioskodawców jako stron postępowania z uwagi na dziedziczenie po poprzednim właścicielu nieruchomości albo dalej kolejno po jego spadkobiercach; stan prawny nieruchomości objętej żądaniem w dacie wywłaszczeń i następnie - do momentu orzekania o zasadności wniosku w zakresie objętym wydanym rozstrzygnięciem, w tym jej oznaczenie geodezyjne. Ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, które w obu decyzjach zostały szczegółowo powołane, zaś znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonych dowodach z dokumentów, nie budzą zastrzeżeń co do ich prawidłowości w ramach przeprowadzanej kontroli. Te ustalenia, które poczyniono nie były kwestionowane w skardze, nie stanowiły przedmiotu zarzutów ze strony uczestników w toku postępowania sądowoadministracyjnego, stąd jako bezsporne pozostają poza szerszymi rozważaniami. Przedmiotem zarzutów skargi jest przyjęta w obu instancjach ocena prawna stanu faktycznego, która miała prowadzić dodatkowo do naruszenia przepisów postępowania poprzez brak dalszych koniecznych ustaleń. Skargę należy jednakże uznać za bezzasadną. W szczególności, trafnie organy obu instancji uwzględniły rozstrzygając sprawę przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz. U. z 2010 r. Nr 102 , poz. 651 z późn. zm. - oznaczana dalej jako u.g.n.), która weszła w życie 1 stycznia 1998 r. (art. 242 u.g.n.). Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostało uregulowane w art. 136 ust. 3 i następnych powyższej ustawy, przy czym w świetle treści art. 229 u.g.n., roszczenie to zostało wyłączone, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Ratio legis art. 229, stanowi stabilizacja stanu prawnego zaistniałego na nieruchomości wywłaszczonej w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, normującej w nowy sposób zasady i tryb zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, jak również zasady i tryb zbywania oraz udostępniania nieruchomości publicznych. Jak słusznie wskazano w wyroku NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09 ( zam. zb. LEX nr 595463 ) - " Przepis art. 229 u.g.n. ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości (...) Stanowi on równocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości. (...) Regulacja zawarta w art. 229 u.g.n. nie narusza art. 21 w związku z art. 64 i w związku z art. 2 Konstytucji RP." Stan prawny wprowadzony regulacją z art. 229 u.g.n. ma na uwadze dorobek orzecznictwa z okresu poprzedniego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 kwietnia 1998 r., IV SA 390/98, LEX nr 45941, z dnia 14 maja 1998 r., IV SA 1174/96, LEX nr 45927, z dnia 11 sierpnia 1998 r., IV SA 1687/96, LEX nr 45912; uchwały Sądu Najwyższego: z dnia 23 września 1993 r., III AZP 13/93, OSA 1994/10/7, z dnia 22 grudnia 1993 r., III AZP 24/93, LEX nr 10916). Cytowany w obu decyzjach art. 229 u.g.n. stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 136 ust. 3 u.g.n., zaś w skutkach uniemożliwia on dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ( tak między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2008r. sygn. akt I OSK 949/07, Lex Omega nr 496171). W przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, połączonego z wpisem prawa w księdze wieczystej, roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje niezależnie od tego, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości, wynikające z przepisów art. 136 i nast. ugn ( tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9.12.2008r. II CSK 275/08, Lex Omega nr 484702 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2007r. sygn. akt I OSK 386/06, Lex Omega nr 290617).Nieruchomość taka nie może podlegać zwrotowi niezależnie od tego, czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany ( por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2009r. sygn. akt I OSK 722/08, Wspólnota 2009/30/27). Określenie - "roszczenie nie przysługuje", powoduje niemożliwość załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony, domagającej się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W takiej sytuacji, organ administracji nie ma obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości, w szczególności, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na spornej nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n. ( tak trafnie również wyżej wymienione wyroki ) . Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy administracji publicznej w takiej sytuacji nie mają też kompetencji do podejmowania jakichkolwiek działań służących wzruszeniu prawomocnych orzeczeń o wpisie w księdze wieczystej. Spółdzielnia także spółdzielnia mieszkaniowa, jako odrębna osoba prawna, jest osobą trzecią, o której mowa w art. 229 u.g.n. Pojawiające się w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych na gruncie różnych stanów faktycznych stanowisko co do obowiązku podejmowania przez organy administracji publicznej działań mających służyć wzruszeniu dokonanych czynności prowadzących do zbycia nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę nie jest trafne, zwłaszcza zaś w sytuacji przewidzianej w art. 229 u.g.n. Powołany przepis określa bowiem przypadek nieistnienia roszczenia przewidzianego w art. 136 ust. 3 i nast. u.g.n., co powoduje, że przy spełnieniu określonych w nim przesłanek nie mają znaczenia późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości albo jej części. Uwzględniając powyższe wywody wszelkie zarzuty skargi należy uznać za bezzasadne, tak co do podnoszonego naruszenie prawa materialnego - tj. art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 u.g.n., jak i przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. , które nie mają miejsca. Proponowane w uzasadnieniu skargi stosowanie art. 229 u.g.n., jako przepisu stanowiącego jedynie czasową a nie definitywną przeszkodę w realizacji roszczenia z art. 136 ust. 3 u.g.n. nie znajduje uzasadnienia, ani w jego treści, ani w wynikach wykładni systemowej, celowościowej i historycznej. W ślad za tym brak podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczności objęte hipotezą art. 137 ust. 1 – 2 u.g.n., tj. ustalania czy przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo czy przed upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany, co dotyczy całości lub części nieruchomości, odnośnie której wystąpiły przesłanki z art. 229 u.g.n. W takim przypadku właściwy organ zwolniony jest z obowiązku zawiadamiania poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy po myśli art. 136 ust. 2 u.g.n. o powzięciu zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z równoczesną informacją o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie brak jednolitości w sprawie konsekwencji, jakie pociąga za sobą stwierdzenie wystąpienia przesłanki z art. 229 u.g.n.. W tym zakresie prezentowany jest pogląd przyjęty przy wydaniu zaskarżonych decyzji, podzielany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę, w myśl którego wystąpienie takiej przesłanki skutkuje odmową zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, a więc wydaniem rozstrzygnięcia uznawanego za merytoryczne. Przedstawiciele odmiennych poglądów przyjmują, że stwierdzenie wystąpienia takiej przesłanki winno prowadzić do umorzenie postępowania administracyjnego, jak bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Niezależnie od przyjętej koncepcji wpływu stwierdzonego stanu rzeczy na wynik postępowania administracyjnego pod kątem wyboru określonego typu decyzji, w obu przypadkach nie może dojść do wydania orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., lub badania przesłanek z art. 137 u.g.n., zaś mylne tylko wyrzeczenie i powołanie jego procesowej skutkowałoby każdocześnie oddaleniem skargi. Mając na uwadze bezzasadność zarzutów skargi, jak również stwierdzając, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie zawierają innych wad wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a., które uzasadniałyby ich eliminację z obrotu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.