II SA/Kr 125/24

Dnia 16 kwietnia 2024 r. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: straszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi C. S. i S. S. na decyzję nr 497/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 27 listopada 2023 r. znak:WOB.7721.170.2023.JKUT w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem decyzją z dnia 14 marca 2023 r. nr 53/23 działając na podstawie art. 49 e pkt 1 w związku z art. 48, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. nakazał C. S. i S. S. rozbiórkę budynku gospodarczo-inwentarskiego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] w miejscowości B. , wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 3 października 2022 r. przeprowadzono kontrolę budowy budynku gospodarczo-inwentarskiego na działce ewid. nr [...] w miejscowości B. , w trakcie której ustalono, że: na działce prowadzone są roboty budowlane przez inwestorów PP. C. i S. S.. Roboty polegają na wykonaniu ścian kondygnacji parteru z pustaków H+H, częściowo płyta nad parterem, częściowo wzmocnione fundamenty; inwestorzy poinformowali, że w miejscu robót budowlanych istniały wcześniej zabudowania gospodarcze, a wykonane ściany powstały na istniejących wcześniej fundamentach; inwestorzy nie dokonali żadnego zgłoszenia ani nie uzyskali pozwolenia na budowę; zakres robót dotyczy części inwentarsko-gospodarczej bezpośrednio przy istniejącym budynku mieszkalnym; roboty związane z rozbiórką starych zabudowań oraz budową nowych elementów rozpoczęto w czerwcu 2022 r. W dniu 21.11.2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem zwrócił się z prośbą do Wydziału Budownictwa w Starostwie Powiatowym w Zakopanem, o udzielenie informacji, czy dla działki ewid. nr [...] w B. były dokonane jakiekolwiek zgłoszenia, bądź też wydawano decyzję o pozwoleniu na budowę. W dniu 29.11.2022 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wpłynęło pismo z odpowiedzią, że dla działki ewid. nr [...] w B. , w okręcie od 2001 r. do dnia dzisiejszego nie zostało wydane żadne pozwolenia na budowę ani przyjęte zgłoszenie robót budowlanych. Organ ustalił, iż wykonany zakres robót wymaga przeprowadzenia procedury legalizacyjnej w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane, natomiast roboty budowlane objęte niniejszym postępowaniem należy traktować jako budowę budynku gospodarczo-inwentarskiego o powierzchni przekraczającej 35 m2 na działce ewid. nr [...] w miejscowości B. . W niniejszej sprawie, organ nadzoru budowlanego w dniu 05 stycznia 2023 r. wydał na podstawie art. 48 Prawa budowlanego postanowienie nr [...], które stanowiło pierwszy etap prowadzonej procedury legalizacyjnej w brzmieniu ustawy Prawo budowlane obowiązującym od 19.09.2020 r. Postanowienie zostało odebrane przez inwestorów. Zgodnie z powyższym należy wskazać, iż 30 dniowy termin do złożenia "wniosku o zalegalizowanie wykonanego obiektu budowlanego" minął w dniu 16.02.2022 r. Inwestorzy do dnia dzisiejszego nie złożyli stosownego wniosku. Od tej decyzji odwołanie wnieśli C. S. i S. S.. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 27 listopada 2023 r. nr 497/2023 znak: WOB.7721.170.2023.JKUT uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekł na podstawie art. 49 e pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 104 K.p.a. nakazując C. S. i S. S. rozbiórkę będącego w budowie budynku gospodarczo – inwentarskiego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości B. budynek w kształcie litery "L" o wymiarach zewnętrznych ok. 18,15 m (ściana północna) x 11,91 m (ściana zachodnia) – realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji, opis obiektu zawarty w protokole oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną obrazują wielkość obiektu, jego konstrukcję, a oświadczenia inwestorów potwierdzają jego funkcję oraz datę rozpoczęcia budowy. Nie budzi więc wątpliwości, że przedmiotem niniejszego postępowania jest budowa budynku gospodarczo – inwentarskiego na działce nr [...] w B. o powierzchni zabudowy ok. 185 m2. Podkreślić należy także, iż legalizacja obiektu jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Strona może skorzystać z możliwości legalizacji, ale jest to tylko jej uprawnienie. Ponadto inwestorzy w postanowieniu PINB nr 8/23 z dnia 5 stycznia 2023 r. zostali pouczeni o konsekwencjach m.in. niezłożenia w wymaganym terminie wniosku o legalizację, tj. wydaniu nakazu rozbiórki obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania. Mając na względzie wszelkie aspekty przedmiotowej sprawy zaznaczyć należy, iż wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego postanowienie PINB nr 8/23 z dnia 5 stycznia 2023 r. jest ostateczne (m.in. zobowiązani nie skorzystał w możliwości zaskarżenia ww. postanowienia do organu II instancji). Skarżący na wcześniejszym etapie postępowania nie kwestionowali więc poczynionych przez PINB ustaleń. Zatem mając na uwadze, że postanowienie PINB nr 8/23 z dnia 5 stycznia 2023 r. zostało doręczone S. S. (doręczenie w trybie zastępczym dorosłemu domownikowi adresata) i C. S. w dniu 16 stycznia 2023 r., to 30-dniowy termin na złożenie przez inwestorów wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu upłynął w dniu 15 lutego 2023 r. Z akt sprawy wynika, iż zobowiązani inwestorzy nie skorzystali z możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Analizując więc treść art. 49e w związku z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub j ego części w przypadku: 1/ niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie (...). Podkreślić należy, iż organ nadzoru budowlanego nie dysponuje swobodą co do dalszego trybu postępowania, gdyż konstrukcja powołanej normy nie pozostawia mu uznaniowości ani też możliwości odmiennego od wskazanego rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze powołany wyżej przepis art. 49e Prawa budowlanego wskazać należy, iż niezłożenie wniosku o legalizację w wymaganym terminie powoduje wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego (zgodnie z art. 49e pkt 1). Podkreślić należy, że organ nadzoru budowlanego nie dysponuje swobodą co do dalszego trybu postępowania, gdyż konstrukcja powołanej normy nie pozostawia mu uznaniowości ani też możliwości odmiennego od wskazanego rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja wydana na podstawie art. 49e pkt 1 ma bowiem charakter związany, co oznacza, że w przypadku ziszczenia się określonego warunku organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wydania decyzji o ustalonej w tymże przepisie treści. W tym miejscu wskazać należy, iż "legalizacja jest uprawnieniem podmiotu, a więc może on przystąpić do działań prowadzących do legalizacji (wykonać postanowienie) lub z nich zrezygnować, a nie obowiązkiem. W zależności od wybranego rozwiązania albo dochodzi do legalizacji samowolnych robót w przypadku spełnienia wszystkich wymogów, albo organy nakazują rozbiórkę." (wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1309/14). Mając względzie uwagi co do precyzyjnego określenia budynku podlegającego rozbiórce, MWINB korzystając z przysługującego mu prawa wynikającego z treści art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchylił skarżoną decyzję PINB i na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego orzekł o nakazie rozbiórki, jednocześnie doprecyzowując przedmiot rozbiórki. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli C. S. i S. S. zarzucając naruszenie: 1/ art., 155 K.p.a. w związku z art. 154 § 2 K.p.a. przejawiający się w braku uchylenia decyzji PINB w Zakopanem, w sytuacji gdy w sprawie występował słuszny interes strony i interes społeczny przemawiający za uchyleniem tego rozstrzygnięcia; 2/ art. 49 e pkt 1 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie do całości obiektu tj. płyty fundamentowej, która posadowiona została na fundamentach budynku gospodarczego, który znajdował się tam uprzednio; 3/ art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych w szczególności poprzez niewyjaśnienie kwestii fundamentów i pominięcie, że była płyta fundamentowa, na której stoi budynek została wykonana na fundamentach budynku gospodarczego, który znajdował się w tym miejscu przed rozpoczęciem jakichkolwiek prac. 4/ art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności ustalenia czy tzw. samowola budowlana dotyczy całego obiektu budowlanego, czy tez tylko jego część została wybudowana niezgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz brak wskazania konkretnego zakresu prac wykonanych z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocenia legalności decyzji, o nakazie rozbiórki obiektu zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Orzeczony nakaz organ motywuje, niezłożeniem przez inwestora wniosku o legalizację samowolne wykonanych robót budowlanych. W ocenie sądu decyzja jest prawidłowa. Zgodnie z art. 48 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.(dalej; ustawa) organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust 1). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust 3). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust 4). Przepis art. 48a ust 1 ustawy stanowi, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Z kolei przepis art. 48e pkt 1 ustawy przesądza, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Postępowanie administracyjne, dotyczące realizacji obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia na budowę i konsekwencji takiego nielegalnego procesu inwestycyjnego (doprowadzenie go do zgodności z przepisami), jest wieloetapowe. Organ ustalając, że taki fakt zaistniał, wstrzymuje postanowieniem prowadzenie budowy (realizacji robót budowlanych, przy tym obiekcie), choćby były już zakończone (art. 48 ust 5 ustawy). Stwierdzając, że samowolnie realizowany obiekt stwarza stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, organ jednocześnie nakazuje zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz usunięcie stanu zagrożenia (art. 48 ust 2 ustawy). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ informuje inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części (art. 48 ust 3 ustawy). W razie złożenia przez inwestora wniosku o legalizację, samowoli budowlanej, organ nakłada na niego obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych (art. 48b ustb1 ustawy). Po ich złożeniu, jeżeli nie zawierają one nieprawidłowości, organ wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 2a ustawy). Jeżeli inwestor uiści wymaganą opłatę legalizacyjną, organ zatwierdza projekt oraz zezwala na wznowienie budowy, jeżeli budowa nie została zakończona (ust 4 ustawy). Brak złożenia wniosku o legalizację obiektu, podobnie jak nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej (a także inne przesłanki o których mowa w art. 48e ustawy) stanowią podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, objętego tym postępowaniem. W orzecznictwie podkreśla się, że zaistnienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych art. 49e ustawy obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce, nie pozostawiając mu w tej kwestii swobody. Jeżeli inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego nie skorzystają ze swojego uprawnienia i, w ustawowym terminie nie złożą wniosku o legalizację będącego samowolą budowlaną obiektu lub jego części, organ administracji ma obowiązek wydania decyzji o rozbiórce. Decyzja wydana na podstawie art. 49e ustawy, ma charakter związany - po zaistnieniu ustawowo sprecyzowanych przesłanek, powinnością organu jest wydanie decyzji o określonej treści, nie badając innych kwestii takich jak, interes strony, stopień zawinienia, czy zasady słuszności. Organ nie działa tu w ramach uznania administracyjnego, a zatem nie ma wyboru, co do rozstrzygnięcia sprawy tj. wydania orzeczenia o dowolnej (nie narzuconej) treści, przy ustalonym stanie faktycznym, które musi jedynie prawidłowo uzasadnić. Złożenie wniosku o legalizację jest przy tym prawem, a nie obowiązkiem strony. Jeżeli zatem strona (inwestor), odpowiednio pouczona o prawie do legalizacji samowoli budowlanej, z prawa tego nie korzysta (nie złoży wniosku o legalizację), to musi liczyć się z konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 października 2023 r. II SA/Op 152/23, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 września 2023 r. II SA/Gd 16/23, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 sierpnia 2023 r. II SA/Ke 239/23, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2023 r. VII SA/Wa 2410/22). Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Organ stwierdził, że w trakcie realizacji jest obiekt budowlany, o charakterze gospodarczo-inwentarskim, co do którego inwestor nie legitymuje się pozwoleniem na budowę. Organ jednocześnie ustalił, że obiekt tego typu nie jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ani też objęty procedurą zgłoszeniową - jako obiekt o powierzchni przekraczającej 35 m2. Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2023 r. wstrzymał więc budowę (prowadzenie robót budowlanych) w którym to postanowieniu poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu, a także terminie do złożenia wniosku. Podkreślić przy tym należy, że termin ten nie zależy od uznania organu nadzoru budowlanego, lecz jest określony ustawowo, a wynosi 30 dni (art. 48a ust 1 ustawy). Po bezskutecznym upłynięciu tego terminu (braku złożenia wniosku o legalizację obiektu przez skarżącego) powinnością organu było wydanie decyzji rozbiórkowej. Jak mowa wyżej, organ działał tu na zasadzie związania, a sam proces legalizacji pozostawiony był woli inwestora. Jeżeli inwestor uznaje, że legalizacja obiektu jest dla niego nieopłacalna, bądź z innych przyczyn rezygnuje ze złożenia wniosku o legalizację, organ nie ma żadnych narzędzi by go to takiej czynności przymusić. Ma on jednak obowiązek orzec, o nakazie rozbiórki, obiektu realizowanego (jak w niniejszej sprawie) bądź już zrealizowanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę, w stosunku do którego inwestor nie przejawił, określonej przepisami prawa formie, woli jego legalizacji. W ocenie sądu, postępowanie organów, szczególnie organu II instancji, który w reformacyjnej decyzji doprecyzował obiekt podlegający rozbiórce (zarzuty skargi w tym przedmiocie są bezpodstawne), było w pełni prawidłowe. Odnośnie pozostałych zarzutów skargi, w ocenie sądu są one bezzasadne. Niezrozumiałym jest powoływanie się na art. 155 K.p.a., bo postępowanie nie toczyło się w tym trybie. Niezrozumiałym jest także powoływanie się na art. 71 ustawy Prawo budowlane, postępowanie nie toczyło się bowiem w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowalnego. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji.