II SA/Kr 1252/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J.K. , J.C. i I.R. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 grudnia 2002 r. nr [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących J.k. , J.C. i I.R. kwotę 10 zł (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w dniu [...].04.2001 r. wydał decyzję znak: [...] nakazującą J. i S.K. dokonać rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 3,40 m x 6,40 m przylegającego do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce położonej w B. przy ul. [...] nr [...] ew. gr. [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 póz. 414 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu powołano się na ustalenia dokonane w trakcie oględzin w dniu 19.09.2000 r. na wskazanej wyżej działce. W protokole oględzin wskazano, że na powyższej nieruchomości od strony wschodniej budynku mieszkalnego istnieje budynek gospodarczy, wzniesiony bez pozwolenia na budowę. S.K. oświadczył wówczas, że budynek ten został ukończony z końcem września 1995 r., natomiast P.S. i J.S. oświadczyli, że budynek gospodarczy był budowany w latach 1996 - 1998 r. Celem ustalenia daty powstania budynku organ l instancji zgromadził w sprawie materiał dowodowy, między innymi w postaci zdjęć, który pozwala na przybliżone określenie daty powstania przedmiotowego obiektu budowlanego na lata 1996 -1998. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez J. i S.K. , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K,. decyzją z dnia [...].12.2002 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 póz. 1071) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Bezsporne jest w przedmiotowej sprawie, iż inwestor nie posiada pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, w sprawie którego toczy się niniejsze postępowanie. l Kwestią, która wymagała ustalenia jest natomiast data powstania spornego budynku. Powyższe ma bowiem wpływ na zastosowanie odpowiednich przepisów prawa. Nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowy budynek został ukończony "z końcem września 1995 r." (protokół oględzin karta nr [...] akt sprawy) - tak oświadcza inwestor. Dlatego też nie ma wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego z 1994 r., albowiem budynek został ukończony pod rządami tej ustawy, a zatem nie zachodzą przesłanki z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r., które warunkują zastosowanie ustawy z 1974 r. Ustalenie daty powstania budynku na gruncie aktualnie obowiązującego prawa budowlanego ma doniosłe znaczenie. Zgodnie bowiem z art. 49 prawa budowlanego "nie można nakazać rozbiórki o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego....". Wobec sprzecznych zeznań stron oraz świadków co do daty powstania przedmiotowego budynku gospodarczego organ pierwszej instancji włączył do postępowania dowodowego dokumentację fotograficzną, z której wynika jednoznacznie iż na dzień 26.05.1996 r., tj. w dniu wręczenia sztandaru [...] , przedmiotowy obiekt nie został wybudowany. Porównanie materiału zdjęciowego w postaci zdjęć w zestawieniu z fotografiami stanowiącymi załączniki do pisma P.S. z dnia 2.11.2000 r., wskazuje właśnie na powyższy fakt. W ocenie organu odwoławczego dowody zgromadzone w sprawie są wystarczające na potwierdzenie faktu, iż przedmiotowy budynek gospodarczy nie został ukończony przed datą 26.05.1996 r. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował w przedmiotowej sprawie tryb przewidziany w art. 48 prawa budowlanego, który stanowi, iż "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ". W przedmiotowej sprawie wymagane było pozwolenie na budowę zgodnie z art. 28 prawa budowlanego. Odnośnie zarzutów podnoszonych w odwołaniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż nie jest możliwe odstąpienie od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego w sytuacji gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 48 prawa budowlanego. Nie zmienia tego fakt zgodności przedmiotowego budynku z planem zagospodarowania przestrzennego. Inwentaryzacja i orzeczenie o jakości wykonanych prac dołączone do sprawy przez stronę odwołującą nie wnosi nic nowego sprawy, albowiem data ustalenia budowy budynku w nim zawarta oparta jest na oświadczeniu strony, a przedmiotowa inwentaryzacja nie zastępuje wymaganego prawem pozwolenia na budowę, jak zdaje się twierdzić strona odwołująca. Powyższą decyzję zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie J.K. i S.K. , zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. art. 49 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r., które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8, 9, 10 § 1, 67, 68, 69, 75 § 1, 77 § 1, 79, 89, 107 § 3 k.p.a. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i ewentualnie poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. oraz o zasądzenie od strony przeciwnej solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Zarzuty skargi dotyczyły przede wszystkim postępowania dowodowego. Organ odwoławczy oparł się niemal wyłącznie na materiale dowodowym w postaci zdjęć z wręczenia sztandaru [...] w B. dostarczonych przez J.S. , pomijając pozostałe przeprowadzone w sprawie dowody. Skarżący zakwestionowali ponadto ustalenie, że na zdjęciach nie widać przedmiotowego obiektu. Ich zdaniem ustalenie tej okoliczności wymaga wiadomości specjalnych, a więc przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Taki sam dowód powinien być przeprowadzony przez biegłego do spraw budowlanych na okoliczność, kiedy budynek ten został wybudowany. Nieprzeprowadzenie tych dowodów stanowi naruszenie przepisów art. 75 § 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pominięcie pozostałych dowodów, a w szczególności zeznań świadków A. S. , M.S. i A.P. , jak również rachunku uproszczonego z 2.05.1994 r. narusza art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto wskazani wyżej świadkowie nie zostali przesłuchani w sposób określony w przepisach art. 77 - 79 § 1 k.p.a., gdyż odebrano od nich tylko pisemne oświadczenia, nie sporządzając protokołu z ich przesłuchania. Zostały natomiast sporządzone protokoły z przesłuchania świadków naprowadzonych przez J.S. , przy czym świadkowie ci byli słuchani tylko w jego obecności. Organ l instancji nie zawiadomił skarżących o terminie przesłuchania tych świadków czym uniemożliwił im zadawanie tym świadkom pytań i odnotowania w protokole zgłoszonych co ich zeznań uwag i wyjaśnień. Ponadto do skargi dołączono oświadczenie świadka M.F. , który wycofał swoje poprzednie zeznania jako złożone za namową J.S. W skardze zaznaczono, że organ l instancji określił w uzasadnieniu swojej decyzji, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 1996 - 1998, natomiast organ II instancji nie dokonał pozytywnego ustalenia, kiedy ten budynek został ukończony, lecz dokonał tylko ustalenia negatywnego, że nie był ukończony przed 26.05.1996 r. Takie negatywne ustalenie nie jest wystarczające w świetle art. 49 ust. 1 prawa budowlanego. Skarżący zarzucili również pominięcie dowodu z akt Prokuratury Rejonowej w O. dotyczących zarzutu fałszywych zeznań złożonych w niniejszej sprawie, co naruszyło art. 75 §1 k.p.a., tym bardziej, że z zeznań tych świadków organy obu instancji nie rozpatrzyły i nie oceniły naruszając także art. 77 § l i 107 § 3 k.p.a. Nie przeprowadzając rozprawy organ l instancji naruszył z kolei przepis art. 89 § 2 k.p.a., a naruszenie to akceptował organ II instancji. Na skutek tego naruszenia skarżący zostali pozbawieni możności zadawania świadkom pytań i składania do protokołu uwag i wyjaśnień. Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania doprowadziły do naruszenia ogólnych zasad postępowania wyrażonych w art. 7,8 i 9 i 10 § 1 k.p.a. i w efekcie do naruszenia art. 49 ust. 1 prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. postępowanie sądowe w niniejszej sprawie zostało zawieszone ze względu na śmierć skarżącego S.K. . W dniu 27 października 2010 r. postępowanie podjęto z udziałem spadkobierców zmarłego skarżącego: I.R. i J.C. W piśmie z dnia 14 grudnia 2010 r. J.C. j podtrzymała skargę w niniejszej sprawie oraz wskazała, że w dacie orzekania przez organ l instancji art. 49 ust. 1 prawa budowlanego przewidywał, że nie można nakazać rozbiórki o jakiej mowa w art. 48, jeśli od dnia zakończenia budowy upłynęło 5 lat, a obiekt nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego względu istotne było precyzyjne ustalenie przez organ daty wykonania budynku. Wskazanie przez organ okresu 2 lat (1996-1998) takiego wymogu nie spełnia. Podniosła również, że zakaz orzeczenia nakazu rozbiórki odnosi się do rozstrzygnięcia ostatecznego, które w sprawie zapadło dopiero 23 grudnia 2002 r. a organ odwoławczy nie uwzględnił tej okoliczności. Jednocześnie wyjaśniła, że nie był jej znany fakt wydania opisanych wyżej decyzji, bowiem w latach 1994-2003 mieszkała w innym miejscu i nie była wprowadzona w szczegóły sprawy. Po uzyskaniu tytułu do nieruchomości J.C. uzyskała ostateczną decyzję Starosty Powiatowego w O. nr [...] z dnia [...].11.2009 r. zatwierdzającą projekt przebudowy i rozbudowy budynku i udzielającą pozwolenia na budowę, polegającą m. in. na włączeniu przedmiotowego budynku gospodarczego w strukturę całości budynku, który stał się elementem kubatury i całkowicie zmienił swoje przeznaczenie, jest teraz częścią mieszkalną budynku jednorodzinnego, połączony jest z domem wewnętrznym ciągiem komunikacyjnym, jego przebudowana konstrukcja stanowi część klatki schodowej i nowego wejścia do domu. W okresie ważności tej decyzji, działając w zaufaniu do organu administracji, który decyzję wydał, skarżąca wykonała roboty budowlane, także w budynku gospodarczym. Obecnie budynek, którego dotyczy nakaz rozbiórki orzeczony zaskarżoną decyzją nie istnieje w pierwotnym kształcie, zostały w nim wykonane legalne w dacie ich prowadzenia roboty budowlane. Nie jest możliwe wykonanie nakazu rozbiórki wyłącznie w stosunku do pierwotnie istniejących elementów budynku, bez ingerencji w wykonaną przebudowę. Fakt jego uzyskania potwierdza, że obiekt nie narusza warunków technicznych i przepisów prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszają przepisy postępowania w sposób, który powoduje konieczność ich uchylenia. Chodzi w szczególności o obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), zebrania i rozpatrzenia w sposób całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz obowiązek wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Wszystkie te obowiązki zostały w kontrolowanym postępowaniu naruszone. Przede wszystkim należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zawarł sprzeczne ze sobą ustalenia faktyczne. W jednym jej miejscu pisze: "Nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowy budynek został ukończony "z końcem września 1995 r." (protokół oględzin karta nr [...] akt sprawy) - tak oświadcza inwestor", zaś nieco dalej: "dowody zgromadzone w sprawie są wystarczające na potwierdzenie faktu, iż przedmiotowy budynek gospodarczy nie został ukończony przed datą 26.05.1996 r.". Oba powyższe sformułowania sugerują, że chodzi o ustalenia dokonane przez organ administracji; z pierwszego wynika, iż twierdzenia inwestora nie budzą wątpliwości organu odwoławczego, zaś drugie jest z nim całkowicie sprzeczne. Ponadto należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż nie jest wystarczające ustalenie negatywne, że budynek nie istniał w dacie 26.05.1996 r. Art. 49 prawa budowlanego w brzmieniu na datę wydawania zaskarżonej decyzji przewidywał, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana 23.12.2002 r., to należałoby ustalić, czy budowę przedmiotowego obiektu zakończono do dnia 22.12.1997 r. Data 26.05.1996 r. jest irrelewantna z punktu widzenia omawianego przepisu. Należy również zgodzić się ze skarżącym, że ustalenie, iż przedmiotowy budynek gospodarczy nie został ukończony przed datą 26.05.1996 r. również budzi wątpliwości. W szczególności do czynienia takiego ustalenia nie daje podstaw dokumentacja zdjęciowa z wręczenia sztandaru [...] w B. Zdjęcia, o których mowa, są na tyle niewyraźne, że nie sposób na ich podstawie stwierdzić, czy w tle - za strażakami i ogrodzeniem - znajduje się przedmiotowy obiekt. W żadnym wypadku nie można się zgodzić, że "jednoznacznie wynika z nich", iż w dacie wykonywania zdjęć budynek nie istniał. Zasadnie również zarzuca się w skardze, iż organy obu instancji nie dokonały analizy wszystkich zebranych w sprawie dowodów i nie wyjaśniły które z nich - i dlaczego - uznają za wiarygodne, a które nie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego powinny uwzględnić zmianę stanu prawnego i faktycznego w niniejszej sprawie. Obecnie dla legalizacji obiektu budowlanego nie jest istotne ile czasu upłynęło od zakończenia budowy. Należy również wziąć pod uwagę roboty budowlane wykonane przez J.C. na przedmiotowym budynku na podstawie decyzji Starosty O. z dnia [...].11.2009 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę i rozważyć, czy w tym kontekście dalsze prowadzenie postępowania w sprawie rozbiórki nie stało się bezprzedmiotowe. W świetle powyższego należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszyły przepisy postępowania w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bowiem nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Z powyższych względów obydwie te decyzje podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.). W myśl art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Na podstawie powołanego przepisu orzeczono jak w pkt II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.