II SA/Kr 1253/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Grażyna Firek AWSA Wojciech Jakimowicz ( spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2006 r. sprawy ze skargi Rejonowego Związku Spółek Wodnych w B. na decyzję Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia 16 kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały postanawia: skargę odrzucić Decyzją z dnia 16 kwietnia 2003 r, znak: [...] działający z upoważnienia Marszałka Województwa Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych stwierdził nieważność uchwały nr 5 z dnia [...] marca 2003 r. Walnego Zgromadzenia Członków Rejonowego Związku Spółek Wodnych w B. dotyczącej utrzymania dotychczasowych zasad naliczania składek. Decyzja zawiera pouczenie, z którego wynika, że stronie przysługuje skarga bezpośrednio do Ośrodka Zamiejscowego NSA w Krakowie na decyzję wydaną w trybie art. 179 ust. 4 ustawy Prawo wodne w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. Rejonowy Związek Spółek Wodnych w B. pismem z dnia [...] maja 2003 r. (nadanym w urzędzie pocztowym w B. w dniu [...] maja 2003 r.) złożył na powyższą decyzję Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia 16 kwietnia 2003 r, znak: [...] skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie. Strona skarżąca zarzuciła przekroczenie ustawowego terminu 30 dni do stwierdzenia nieważności uchwały zgodnie z art. 179 ust. 2 Prawa wodnego z dnia 18 lipca 2001 r., niepełne pouczenie o możliwości i trybie odwołania od decyzji oraz skąpe i niezrozumiałe uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi Rejonowego Związku Spółek Wodnych w B. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z brzmieniem art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 179 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r, nr 115, poz. 1229 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem uchwały organów spółki wodnej sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne; o nieważności uchwał w całości lub w części orzeka, w drodze decyzji, starosta w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Jednocześnie art. 179 ust. 4 cyt. ustawy Prawo wodne stanowi, że decyzja, o której mowa w art. 179 ust. 2, jest ostateczna; spółka wodna, której uchwała została uchylona, może zwrócić się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu spółce wodnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że redakcja art. 179 Prawa wodnego jest nieprecyzyjna i budzi wątpliwości co do charakteru decyzji podejmowanych przez starostę kontrolującego uchwały organów spółki wodnej. Przepis ten wskazuje bowiem na kompetencje starosty do stwierdzania nieważności uchwał organów spółki wodnej (art. 179 ust. 2) posługując się jednocześnie w ust. 4 określeniem wskazującym na możliwość uchylenia uchwały spółki wodnej. Za pomocą wykładni językowej cytowanego przepisu wątpliwości co do charakteru decyzji wydawanych przez starostę rozstrzygnąć się nie da, natomiast wykładnia systemowa i celowościowa wskazują iż do kompetencji starosty kontrolującego uchwały organów spółki wodnej należy wyłącznie wydawanie decyzji administracyjnych stwierdzających nieważność uchwał spółki wodnej. Należy podkreślić, że przepis art. 179 Prawa wodnego został umieszczony w rozdziale 3 ustawy zatytułowanym "Nadzór i kontrola nad działalnością spółek", a kryterium nadzoru i kontroli sprawowanych przez starostę jest określone w art. 179 ust. 2 jako kryterium niesprzeczności z prawem i statutem. Celem sprawowanej kontroli i nadzoru jest zatem zweryfikowanie uchwały spółki wodnej z punktu widzenia powyższego kryterium, a w konsekwencji wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały sprzecznej z prawem i statutem. Trzeba jednocześnie zwrócić uwagę, że przepisy art. 179 ust. 2 i ust. 3 Prawa wodnego dotyczą kompetencji starosty w zakresie stwierdzania nieważności uchwał spółki wodnej, przy czym art. 179 ust. 2 jest źródłem tych kompetencji. Art. 179 ust. 4 zawiera odesłanie do art. 179 ust. 2 i wskazuje na ostateczny charakter decyzji stwierdzającej nieważność uchwały, a także reguluje tryb zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego. Systematyka przepisu art. 179 Prawa wodnego wskazuje, że reguluje on kompetencje i podstawy stwierdzenia nieważności uchwał spółek wodnych oraz przesądza o ostatecznym charakterze decyzji stwierdzających nieważność uchwał spółek wodnych. Z regulacji dotyczącej samego trybu zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego nie można wysnuwać wniosku o kompetencjach starosty do uchylania uchwał spółek wodnych. Kompetencje administracyjne muszą bowiem być określone w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości, zwłaszcza nie można ich domniemywać. Tymczasem ustawodawca z jednej strony nie określił podstaw uzasadniających uchylenie uchwał spółki, a z drugiej strony wskazał, że o nieważności uchwały przesądza ich sprzeczność z prawem lub statutem, przy tym nie wskazując -wzorem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 156 § 1 k.p.a.) - iż chodzi o kwalifikowaną sprzeczność z prawem, przesądził, iż każda sprzeczność uchwały z prawem lub statutem obliguje starostę do stwierdzenia nieważności uchwały. Mając na uwadze, że w wyniku kontroli uchwały można stwierdzić bądź jej zgodność z prawem lub statutem, bądź też jej sprzeczność z prawem lub statutem, podstawą do uchylenia uchwały mogłoby być wyłącznie stwierdzenie jej zgodności z prawem lub statutem. Przyjęcie zatem, że w kompetencji starosty leży również możliwość uchylania uchwały spółki wodnej, w sytuacji, gdy podstawy uchylenia nie zostały przez ustawodawcę w żaden sposób określone, a z systematyki przepisu wynika wniosek o obowiązku uchylenia uchwały w sytuacji stwierdzenia jej zgodności z prawem lub statutem, prowadziłoby do konkluzji absurdalnej, sprzecznej z istotą nadzoru i kontroli. Byłoby również sprzeczne z celem sprawowanego przez starostę nadzoru (kontroli), którym jest eliminowanie z obrotu prawnego uchwał sprzecznych z prawem i statutem, a nie uchwał prawidłowych. W tym stanie rzeczy uprawniony jest wniosek, że przepis art. 179 Prawa wodnego dotyczy wyłącznie decyzji stwierdzających nieważność uchwał spółek wodnych, a posłużenie się w treści art. 179 ust. 4 tej ustawy sformułowaniem "spółka wodna, której uchwała została uchylona, może zwrócić się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu spółce wodnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego" jest równoznaczne z uregulowaniem trybu zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji stwierdzających nieważność uchwał spółek wodnych. Niezależnie od powyższych uwag należy stwierdzić, że wykładnia wyłącznie literalna art. 179 ust. 4 Prawa wodnego prowadziłaby do wniosku, że decyzje uchylające uchwały spółek wodnych - w przeciwieństwie do decyzji stwierdzających nieważność tych uchwał - miałyby charakter nieostateczny przysługiwałby od nich środek prawny w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do tego samego organu, który wydał decyzję w sprawie. Byłaby to konstrukcja rażąco sprzeczna z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego prowadząca ponadto do sytuacji, w której od orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały, tj. orzeczenia, którego skutki są dalej idące niż skutki orzeczenia uchylającego uchwałę, zainteresowanej spółce nie przysługiwałaby droga administracyjna. Z regulacji art. 179 ust. 4 Prawa wodnego wynika zatem wniosek, że skarga do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w trybie art. 179 ust. 2 tej ustawy przysługuje spółce wodnej dopiero po wyczerpaniu trybu administracyjnego, tj. po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Strona skarżąca nie zrealizowała przed wniesieniem skargi do Sądu wyżej wskazanego ustawowego wymogu uprzedniego wystąpienia z wnioskiem do starosty o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym nie wyczerpane zostały przez skarżącą środki zaskarżenia, co powoduje, że skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna. Na ocenę dopuszczalności skargi nie może mieć wpływu pouczenie zawarte w decyzji. Strona będzie mogła skutecznie złożyć skargę do sądu administracyjnego dopiero po wyczerpaniu trybu określonego w art. 179 ust. 4 cyt. ustawy Prawo wodne. Mając powyższe na uwadze, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270), który stanowi, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż określone w art. 58 § 1 pkt 1- 5 cytowanej ustawy. Odrzucenie skargi jest rozstrzygnięciem procesowym stanowiącym wynik oceny przez sąd dopuszczalności skargi. Oznacza to, że zaskarżona decyzja nie była badana z punktu widzenia jej zgodności z prawem, w tym również w zakresie jej wydania przez właściwy organ.