II SA/Kr 1254/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie WSA Ewa Rynczak Krystyna Daniel / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2011 r. sprawy ze skargi Z.Z., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Prezydent Miasta K. decyzją z 25 listopada 2010 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), § 1-9. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, póz. 1589) na wniosek A.K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa wjazdu z dz. nr [....] obr. [....] na dz. nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K". Organ wskazał, że załączniki: Nr 1 - Warunki zabudowy terenu, Nr 2-Linie rozgraniczające teren inwestycji wraz z częścią graficzną warunków zabudowy oraz wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Nr 3 - Wyniki analizy urbanistyczno architektonicznej (część tekstowa), Nr 4 - Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część graficzna) stanowią integralną część niniejszej decyzji. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że [....] lipca 2010 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego złożyła A.K. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano: opinię Wydziału Kształtowania Środowiska z 4. 08. 2010 r. w zakresie ochrony środowiska, opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z [....] 10. 2010 r. w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego, opinię Biura Planowania Przestrzennego UMK z [....] . 07.2010 r. Nadto organ wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie wnioskowanej decyzji nie wymaga spełnienia warunków art. 61, ust. 1 pkt 1 i 2. Organ wskazał, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzono, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego i decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Teren zamierzenia stanowi grunt wyłączony z produkcji rolnej, oznaczony w wypisie z rejestru gruntów jako: B - tereny zabudowane, wyłączone z produkcji rolnej, nie mają zatem zastosowania przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r. Nr 16 póz. 78 ze zm.). Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia. Ustosunkowując się do uwag wniesionych przez A.R. w zakresie zagrożenia, jakie niesie ze sobą wybudowanie zjazdu obok skarpy organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej dla rozpoczęcia robót budowlanych. Taką podstawę stanowi decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego. W ramach projektu budowlanego inwestycji winny być rozwiązane m.in. kwestia rozwiązania sposobu i parametrów dojazdu, przebiegu infrastruktury technicznej, w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Z.Z. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji i inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2. 03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że wbrew twierdzeniom zaskarżonej decyzji budowa przedmiotowego wjazdu nie dotyczy drogi wewnętrznej. Proponowana inwestycja służyć ma komunikacji pomiędzy działką nr [....] a drogą publiczną. Powyższe oznacza, że projektowana inwestycja musi być zgodna z przepisami odrębnymi, zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym. Decyzja nie zawiera ustaleń w tym zakresie. Nadto odwołujący się wskazał, że projektowany zjazd znajdować się będzie w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego zjazdu do jego nieruchomości stanowiącej działkę nr [....] i [....] . Organ l instancji nie rozważył w zaskarżonej decyzji wnioskowanej inwestycji pod względem bezpieczeństwa. Odwołujący się podniósł, że sentencja i uzasadnienie zaskarżonej decyzji operuje innymi numerami ewidencyjnymi nieruchomości niż te, które widnieją na mapach stanowiących załącznik do decyzji organu l Instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 6 czerwca 2011 r., znak: [....] , na podstawie art. 52, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił uregulowania prawne dotyczące postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, konkludując, że mają one zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz inwestycji nie można zaliczyć do inwestycji celu publicznego. Organ wskazał, że ponieważ planowane zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie wjazdu, nie jest zabudową kubaturową nie wymaga spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2. Kolegium stwierdziło, iż obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami zawartymi w § 3 pkt 2 ww. rozporządzenia. Dokonana w sporządzonej analizie charakterystyka terenu wskazuje, że działka położona jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej i jest możliwe zagospodarowanie jej w sposób określony we wniosku jako wjazd z działki nr [....] , która stanowi drogę publiczną, na działkę nr [....] , gdyż na przedmiotowym terenie znajdują się oprócz zabudowy mieszkaniowej i usługowej, drogi publiczne i wewnętrzne oraz obiekty infrastruktury technicznej. Na podstawie sporządzonej analizy, organ administracyjny określił w wydanej decyzji warunki zabudowy, odstępując od ustalenia wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej ze względu na rodzaj inwestycji oraz wielkość terenu objętego wnioskiem, przy wskazaniu jednocześnie warunków ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody i krajobrazu i warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Organ II instancji nie zgodził się z zarzutem odwołania, że inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. W zaskarżonej decyzji wskazano, iż należy zgodnie z przepisem art. 29 ustawy o drogach publicznych uzyskać decyzję o wydaniu zezwolenia na lokalizację wjazdu i zaprojektować go jako zjazd indywidualny , przy tym projekt budowlany wjazdu należy uzgodnić z Zarządem Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. i opracować zgodnie z przepisami powołanego przez odwołującego się rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Słusznie organ l instancji podał, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Konieczne, wskazane w decyzji uzgodnienia projektu budowlanego, mają miejsce na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Nadto Kolegium wskazało, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie jest więc możliwe na tym etapie postępowania opiniowanie inwestycji pod względem bezpieczeństwa przeprowadzania robót budowlanych w pobliżu istniejącego już zjazdu na działce będącej własnością odwołującego się. Organ uznał, że niezrozumiały jest zarzut odwołującego się jakoby w sentencji i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji operowano innymi numerami ewidencyjnymi nieruchomości niż te, które widnieją na mapach stanowiących załącznik do decyzji organu l instancji. Przedmiotowa inwestycja planowana jest jako wjazd z działki nr [....] będącej drogą publiczną - ul. [....] (taki opis działki znajduje się w sentencji oraz na mapie stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji) na działkę nr [....] przy ul. [....] w K. , (która na mapie również jest oznaczona tym samym numerem). Zaskarżona decyzja prawidłowo określa nazwę inwestycji jako drogi wewnętrzne. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji i inwestycji celu publicznego oraz w decyzji ,o warunkach zabudowy ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie zaś wjazd pełni funkcję drogi wewnętrznej łączącej działkę, na której znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny z drogą publiczną jaką jest ul. [....] . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. złożył Z.Z. , powielając w całości treść odwołania. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 27. 03. 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 zd. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Co do zasady, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy tj: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Niemniej jednak, art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie wjazdu z dz. nr [....] na dz. nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. stanowi urządzenie infrastruktury technicznej. Sporządzenie projektu decyzji powierza się, stosownie do treści art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Decyzja wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588). Zgodnie z treścią § 2 pkt 4 rozporządzenia, obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że przedmiotowa inwestycja spełniała łącznie wszystkie wskazane powyżej wymogi, dlatego zachodziły przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W załączniku do decyzji znalazły się warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wraz z wynikami analizy urbanistyczno-architektonicznej, przedstawionymi w formie tekstowej i graficznej. Analiza została sporządzona z uwzględnieniem specyfiki planowanego zamierzenia inwestycyjnego i ograniczeń wynikających z zacytowanego wyżej art. 61 ust. 3 ustawy. Nadto w decyzji wzięto pod uwagę warunki w zakresie ochrony środowiska zawarte w opinii Urzędu Miasta K. Wydział Kształtowania Środowiska z 4. 08. 2010 r. oraz w zakresie infrastruktury i obsługi komunikacyjnej oraz możliwości podłączenia do dróg publicznych zawarte w opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 6. 10. 2010 r. W szczególności na podstawie tej ostatniej opinii nakazano inwestorowi uzyskanie decyzji o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu z ul. [....] , stanowiącej drogę gminną na działkę nr [....] obr. [....] stosownie do treści art. 29 ustawy z 21. 03. 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007, Nr 19, póz. 115), zaprojektowanie zjazdu jako zjazdu indywidualnego, uzgodnienie projektu budowlanego z Zarządem Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. oraz opracowanie projektu budowanego zjazdu w oparciu o uregulowania zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2. 03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. 1999, Nr 43, póz. 430X W świetle powyższego, podniesiony w skardze zarzut naruszenia § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie jest bezzasadny. Zgodnie z tym przepisem zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. W ocenie Sądu, zacytowane wyżej warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji zawarte w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pozwalają na uznanie, że nie doszło do naruszenia tego przepisu, zwłaszcza, iż projekt budowlany sporządzony na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę również będzie podlegał badaniu w zakresie zgodności z ww. rozporządzeniem. Niejasny jest zarzut nierozważenia przez organy orzekające w sprawie kwestii bezpieczeństwa związanego z usytuowaniem zjazdu w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego zjazdu do nieruchomości stanowiących własność skarżącego tj. działek nr [....] i nr [....] . Przedmiotowa decyzja została wydana po przeprowadzeniu analizy architektoniczno-budowlanej przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia. Nie ulega wątpliwości, że analiza została sporządzona po przeprowadzeniu oględzin w terenie tylko bowiem w ten sposób możliwe jest przeprowadzenie charakterystyki terenu i dokonanie analizy istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Jak wynika również z pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z [....] lipca 2010 r. także opinie tego organu poprzedzała wizja w terenie. Przedstawione okoliczności świadczą o tym, że zagadnienie bezpieczeństwa usytuowania zjazdu w sąsiedztwie innego zjazdu było brane pod uwagę i organy nie dopatrzyły żadnego zagrożenia z tego tytułu. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, póz. 1589). Jakkolwiek bowiem planowane przedsięwzięcie inwestycyjne zostało oznaczone jako "budowa wjazdu", a zatem jego nazwa nie została ujęta w katalogu zawartym w § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia, to jednak podkreślenia wymaga, że katalog ten zawiera wyliczenie przykładowe, o czym świadczy użyty zwrot "w szczególności", a nawet gdyby uznać, że doszło do uchybienia prawa w tym zakresie to na pewno nie w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.