II SA/Kr 1255/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka- Duda WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M.C. i R.C. na decyzję Wojewody [....] z dnia 8 sierpnia 2016 r. znak: [....] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżących M.C. i R.C. solidarnie kwotę 714 zł (słownie: siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 9.05.2016 r. Starosta W. , działając w trybie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a., orzekł o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej z 5.09.2012 r., nr [....] , znak: [....] , przeniesionej decyzją z 17.10.2012 r. znak: [....] , w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia W.M. pozwolenia na budowę przyłącza wody oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z przyłączem na działkach [....] i [....] w Ś. , gm. W. ; gdyż podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym. Starosta W. swoje stanowisko uzasadnił tym, że R.C. i M.C. , którzy domagali się wznowienia postępowania, w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., mają legitymację strony, ponieważ byli i nadal są współwłaścicielami działki nr [....] w Ś. , objętej inwestycją - dlatego organ I instancji w dniu 14.01.2016 r. wznowił postępowanie w sprawie i zapewnił stronom czynny udział w tym postępowaniu. W toku tego postępowania ustalono, że jak wynika z akt sprawy, R.C. i M.C. w dniu [....] 2009 r. w Kancelarii Notarialnej w W. , przed notariuszem J.G. udzielili pełnomocnictwa Spółce [....] Sp. z o.o. i umocowali ją do reprezentowania w każdej sprawie związanej z nieruchomościami, w tym działki drogowej nr [....] , w tym dokonywania czynności administracyjnych polegających na potwierdzeniu i podpisywaniu wymaganych dokumentów, do składania wszelkich oświadczeń, wyjaśnień i zapewnień, jak również do dokonania innych czynności jakie w związku z tym pełnomocnictwem okażą się konieczne. W oparciu o to pełnomocnictwo spółka wyraziła zgodę inwestorowi W.M. na przyłączenie wszystkich mediów do działki nr [....] w Ś. Skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [....] .09.2012 r., dlatego decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa. Równocześnie organ I instancji wskazał, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Od decyzji tej wnieśli w terminie odwołanie R.C. i M.C. . W obszernym odwołaniu podnieśli: "(...) w toku wznowionego postępowania skarżący ponownie oświadczali, iż nigdy nie udzielali, jak również nie udzielają przedmiotowej zgody zarówno W.T. , jak również W.M. , co w związku z powstaniem kwestii spornych co do posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem co do okoliczności istotnej z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, winno skutkować ewentualnym podjęciem przez organ administracji publicznej I instancji decyzji w przedmiocie odesłania stron do postępowania cywilnego, zaś w okolicznościach niniejszej sprawy uchyleniem spornej decyzji, a nie odmową jej uchylenia. (...) kopia zgody [....] Sp. z o. o. w K. (...) - zgody na przyłączenie i przejście wszystkich mediów (...) nie może być uznana za zgodę współwłaścicieli przedmiotowych działek (...) pełnomocnictwo skarżących upoważniało [....] Sp. z o. o. w K. do wszelkich czynności w ramach zwykłego zarządu, a więc czynności nie obejmujących prawa do udzielania (...) prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na rzecz innych podmiotów lub osób trzecich, która to czynność przekracza zakres czynności zwykłego zarządu. (...). Wojewoda [....] decyzją z dnia 8 sierpnia 2016 r., znak [....] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23.t.j.) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290.t.j.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie stwierdził wydanie decyzji ostatecznej Starosty [....] z 5.09.2012 r. nr [....] , znak: [....] , przeniesionej decyzją z 17.10.2012 r., znak: [....] z naruszeniem prawa, ponieważ strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i równocześnie odmówił uchylenia ww. decyzji Starosty [....] z 5.09.2012 r. ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 k.p.a.). Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu ustalenie, czy jakaś z wad postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. - nie wpłynęła na treść decyzji. We wstępnym etapie badania sprawy organ sprawdza czy podanie czyni zadość wymaganiom do wznowienia postępowania (art. 147, 148 i 145 k.p.a.) a w przypadku rozpoznania negatywnego wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Analiza przedmiotowej sprawy przeprowadzona przez organ odwoławczy wskazuje, że decyzja organu I instancji jest merytorycznie słuszna ale wadliwa, ponieważ w orzeczeniu tej decyzji organ nie stwierdził wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i nie określił na czym ono polegało, a więc nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja pomija przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazaną przez wnioskodawców w piśmie z 21.03.2016 r., ale jak wynika z akt w tym zakresie organ I instancji jeszcze nie wydał postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc sprawa z tej przesłanki jest do rozpoznania przed organem I instancji i powinna być zakończona odrębną decyzją administracyjną. Z akt wynika, że działka drogowa nr [....] w Ś. , na której zlokalizowano przyłącz gazowy do budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [....] , stanowi współwłasność wielu osób, w tym min. skarżących oraz inwestora, a także podmiotu - [....] Sp. z o.o. w K. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor - W.M. dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obejmujące działki nr [....] i [....] w Ś. , a do wniosku o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę - W.T. dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obejmujące działki nr [....] i [....] w Ś. W aktach zawarta jest także poświadczona za zgodność z oryginałem kopia zgody [....] Sp. z o.o. w K. wydanej W.T. z 15.10.2012 r. na przyłączenie i przejście wszystkich mediów przez działki nr nr [....] i [....] w Ś. Obecnie skarżący kwestionują skuteczność prawną udzielonej w ich imieniu przez [....] Sp. z o.o w K. zgody na dysponowanie przez inwestorów tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane, co oznacza odmienną ocenę treści udzielonego pełnomocnictwa tej Spółce. W ocenie organu odwoławczego treść udzielonego pełnomocnictwa uprawniała [....] Sp. z o.o w K. do udzielenia zgody na dysponowanie przez inwestorów tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane. Zwrócić należy uwagę, że we wznowionym postępowaniu, udział stron ma zapewnić ewentualne dostarczenie nowych dowodów i ponowne przeanalizowanie istotnych dowodów, w oparciu o które wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. W badanej sprawie strony skarżące nie dostarczyły dowodów które miałyby znaczenie dla wydanej decyzji, a które obalałyby dowody zgromadzone w aktach sprawy, a w szczególności złożone przez inwestorów pod odpowiedzialnością karną oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wniesiony w trakcie wznowionego postępowania sprzeciw stron na realizację inwestycji na działce nr [....] nie może być skuteczny, ponieważ wyłącznie na drodze cywilnoprawnej, a nie administracyjnej, mogą być badane zarzuty dotyczące ewentualnego przekroczenia uprawnień przez Spółkę [....] Sp. z o.o. w K. , którą skarżący umocowali do dysponowania działką drogową. Wobec takich dowodów zgromadzonych w aktach sprawy uznano, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 146 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zdaniem Wojewody organ I instancji prawidłowo zakończył sprawę wydając decyzję, w trybie art. 151 § 2 k.p.a., jakkolwiek w orzeczeniu tej decyzji nie stwierdził wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, co w niniejszej decyzji naprawił organ odwoławczy. W zakresie spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję) wskazanej przez skarżących w toku postępowania, nie zostało zakończone postępowanie przed organem I instancji, dlatego organ odwoławczy nie wypowiedział się. Opisaną wyżej decyzję Wojewody [....] zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R.C. i M.C. , zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, wyrażające się w przekroczeniu przez organ administracji publicznej II instancji kognicji organów administracji publicznej, do których należy rozstrzyganie spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych, w ramach którego nie mieści się dokonywanie oceny treści udzielonego przez skarżących [....] Sp. z o.o. w K. pełnomocnictwa, tym bardziej wobec odwołania się przez Wojewodę w treści uzasadnienia zaskarżanej decyzji do skądinąd prawidłowego stanowiska, wedle którego wyłącznie na drodze cywilnoprawnej mogą być badane zarzuty dotyczące ewentualnego przekroczenia umocowania przez [....] Sp. z o.o. w K; 2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w wadliwym orzeczeniu przez organ administracji publicznej II instancji o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i orzeczeniu o stwierdzeniu wydania objętej wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego decyzji z naruszeniem prawa i odmowie uchylenia tej decyzji w miejsce uchylenia w całości zaskarżanej decyzji i orzeczenia w całości co do istoty sprawy poprzez uchylenie ostatecznej decyzji Starosty W. z dnia 5 września 2012 r. nr [....] znak [....] i orzeczenie o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę 3. art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez jego zastosowanie wyrażające się w wadliwym przyjęciu przez organ administracji publicznej II instancji, iż brak jest podstaw do uchylenia objętej wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego decyzji z uwagi na okoliczność, iż podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym w sytuacji, gdy jak podaje sam organ administracji publicznej II instancji w treści uzasadnienia zaskarżanej decyzji nieprawidłowo ustalony krąg stron postępowania i przeprowadzenie postępowania bez udziału skarżących jako stron skutkowało niemożnością wypowiedzenia przez skarżących co do okoliczności braku udzielenia przez skarżących zgody konstytuującej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zarówno W.T. , jak również W.M. ; w toku wznowionego postępowania skarżący ponownie oświadczali, iż nigdy nie udzielali, jak również nie udzielają przedmiotowej zgody zarówno W.T. , jak również W.M. , co w związku z powstaniem kwestii spornych co do posiadania przez inwestora prawa do dysponował nieruchomością na cele budowlane, a zatem co do okoliczności istotnej z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, winno skutkować podjęciem przez organ administracji publicznej II instancji decyzji zgodnie z wnioskami odwołania; 4. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwych i dowolnych ustaleń faktycznych skutkujących naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organ administracji publicznej mają stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmować wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przy uwzględnieniu okoliczności, iż do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, wyrażającą się w pominięciu przez organ administracji publicznej II instancji okoliczności związanych z treścią składanych przez skarżących w toku wznowionego postępowania administracyjnego oświadczeń istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, pomniejszeniem ich przydatności z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bez dokonania konfrontacji powyższego z istotą oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością" na cele budowlane, a także z okolicznością braku przedstawiania przez inwestora, pomimo wezwania go do tego przez organ administracji publicznej I instancji pismem z dnia 14 stycznia 2016 r., zgody konstytuującej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w następstwie obrazę: 5. art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez organ administracji publicznej II instancji, iż organ administracji publicznej I instancji prowadził postępowanie z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i zasady praworządności, które to uchybienia przeniknęły do postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej II instancji, a to wobec niewykonywania ciążących na organach administracji publicznej obydwu instancji ciążących na nich z mocy ustawy obowiązków w zakresie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a także w przekroczeniu przez organy administracji publicznej obydwu instancji ich kognicji w związku z niedopuszczalnym dokonywaniem w ramach postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej wykładni treści dokumentu pełnomocnictwa udzielonego przez skarżących [....] Sp. z o.o. w K; 6. art. 81 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, wyrażającą się w pominięciu przez organ administracji publicznej II instancji faktu, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w. art. 10 § 2 k.p.a., w sytuacji, gdy wobec nieprawidłowo ustalonego kręgu stron postępowania skarżący zostali pozbawienia możności wypowiedzenia się co do okoliczności udzielenia inwestorowi zgody konstytuującej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowane, w tym także w oparciu o udzielone przez skarżących [....] Sp. z o.o. w K. pełnomocnictwo, zaś w toku wznowionego postępowania wyraźnie oświadczali się w przedmiocie brak udzielenia przez nich przedmiotowej zgody, co powinno wiązać organ administracji publicznej II instancji przy orzekaniu co do istoty sprawy wobec ustawowego charakteru oświadczenia w przedmiocie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zaskarżonej decyzji zarzucono również obrazę przepisów prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy, tj. art. 32 ust. 4 P.b. w zw. z art. 3 pkt 11 P.b., poprzez jego niezastosowanie, wyrażającą się w pominięciu przez organ administracji publicznej II instancji okoliczności, iż wobec braku po stronie inwestora zgody konstytuującej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane brak podstaw do wydania pozwolenia na budowę, co wynika chociażby z braku przedstawienia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działek o nr ewidencyjnych [....] oraz [....] w Ś., gmina W. , do przedstawienia których został on wezwany przez administracji publicznej I instancji pismem z dnia 14 stycznia 2016 r., a także wobec zakwestionowania przez skarżących okoliczności dopuszczalności udzielenia przez [....] Sp. z o.o. w K. w oparciu o udzielone tej spółce przez skarżących pełnomocnictwo w ich imieniu zgody konstytuującej prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co winno implikować przyjęcie przez organ administracji publicznej II instancji braku po stronie inwestora przedmiotowej zgody. Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, zasądzenie od Wojewody [....] solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego skarżących przez adwokata według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie dowodu z przedłożonych przez skarżących dokumentów powołanych w treści uzasadnienia niniejszej skargi na okoliczności tam wskazane, albowiem jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości nie spowoduje zwłoki w rozpoznaniu sprawy (art. 106 § 3 p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte wadą przewidzianą (między innymi) w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy przyczyna wznowienia nie wpłynęła na treść decyzji. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się decyzją, przy czym po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. mogą zapaść jedynie rozstrzygnięcia wyczerpująco wymienione w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. Po myśli art. 151 § 2 kpa, który stanowił podstawę wydania decyzji, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 146 § 2Kpa, który równie stanowił postawę wydania decyzji, nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W niniejszej sprawie skarżący – współwłaściciele działki nr [....] w Ś. na której wykonane zostały roboty budowlane objęte decyzją Starosty W. z dnia 5 września 2012 r. (mylnie wskazane na str. 3 uzasadnienie decyzji organu II Instancji jako przyłącz gazowy), żądali wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. U podstaw tej przesłanki wznowienia postępowania leży naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Oznacza to, że w ponownie prowadzonym (po wznowieniu) postępowaniu, organy administracji publicznej są obowiązane zagwarantować stronie możliwość obrony jej praw i interesów w toczącym się postępowaniu. Odmowa uchylenia decyzji w postępowaniu o wznowienie postępowania może nastąpić tylko wówczas, gdy organ po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia. Odmowa uchylenia decyzji, orzeczona z powołaniem się na art. 146 § 2 k.p.a., wymaga przekonującego wykazania, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie jednak co do istoty sprawy we wznowionym postępowaniu z powołaniem się na art. 146 § 2 k.p.a. nie może nastąpić przy jednostronnej tylko ocenie sprawy. Zgodnie z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, w każdej sprawie w toku postępowania organy orzekające podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwiają sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.). Jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu i w tym postępowaniu nie były rozważane również jej interesy, we wznowionym postępowaniu organ nie może zastosować art. 146 § 2 k.p.a. bez rozważenia słusznego interesu strony nie kolidującego z interesem społecznym (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 1988 r., IV SA 540/88, ONSA 1988/2/90, por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 644). W sytuacji zatem, gdy strona nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu, konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy istnieje dlatego, aby stwierdzić, czy organ orzekający wydał prawidłową decyzję, uwzględniającą słuszne interesy stron w granicach dopuszczonych przez prawo. Przypomnieć należy, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jak i stosowania norm prawa materialnego. Oczywistym jest, że obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. dotyczą także postępowania wznowieniowego. Przechodząc do oceny zaskarżonych decyzji należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 33 § 1 k.p.a., pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym może być wyłącznie osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Dlatego w postępowaniu o pozwolenie na budowę, które zostało wznowione, skarżących nie mogła reprezentować spółka [....] Sp. z o.o. w K. (dalej: "spółka") i to nawet w sytuacji, jeśli skarżący udzieliliby jej pełnomocnictwa do występowaniu w takim postępowaniu w ich imieniu. Powyższe nie koliduje jednak z poglądem, że skarżący mogli złożyć prawnie skuteczne oświadczenie o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (w tym wypadku działki nr [....] w Ś. , gmina W.) i że oświadczenie to, choć złożone w stosunku do w/w spółki, mogło w konsekwencji uprawniać do dysponowania nieruchomością na cele budowlane także inny podmiot niż spółka. Dlatego prawidłowa treść i zakres takiego oświadczenia powinna zostać w postępowaniu wznowieniowym oceniona. Lakoniczna ocena, której organ dokonał w zaskarżonej decyzji, nie była jednak poprzedzona żadnym postępowaniem dowodowym, które w tej sprawie w ocenie Sądu jest konieczne. W szczególności organ nie zbadał, jakie było rzeczywiste znaczenie i czego konkretnie dotyczyło oświadczenie skarżących z dnia [....] 2009 r. z notarialnie poświadczonym podpisem (k.37 akt administracyjnych dotyczących pozwolenia na budowę), zwłaszcza, że identycznej treści oświadczenia złożyli także inni współwłaściciele spornej działki nr [....] . W szczególności organ nie wyjaśnił, co oznaczało zawarte w tym pełnomocnictwie sformułowanie o umocowaniu spółki [....] "do składania wszelkich oświadczeń". Należy mieć przy tym na uwadze, że zgoda właściciela nieruchomości, który upoważnia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana wyraźnie, na tyle jednoznacznie, by nie pozostawiała żadnych wątpliwości, nie może być jedynie dorozumiana. Ze złożonego przez właściciela lub współwłaścicieli nieruchomości oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie określonego obiektu budowlanego czy zrealizowanie określonych robót budowlanych na swej działce. W przypadku gdy nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób, a z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpi jedna z nich nie przedstawiając zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wówczas wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niedopuszczalne. Wydanie w takiej sytuacji decyzji pozytywnej stanowiłoby bowiem istotne naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. (tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. II SA/Gd 181/16). Do skargi zostało dołączone także uzasadnienie wyroku SR dla [....] w K. z dnia 17 grudnia 2015 roku, sygnatura akt XIIC 3553/15/P, z którego wynika (str. 4 uzasadnienia , k. 18 akt sądowych), że odnośnie działki nr [....] skarżący składali oświadczenia również w akcie notarialnym umowy sprzedaży, a treść tych oświadczeń jest prawdopodobnie szersza niż treść oświadczenia złożonego w pełnomocnictwie. Na tej płaszczyźnie rozważań wskazać też należy, że w w/w uzasadnieniu wyrażony został pogląd, który tutejszy Sąd podziela, że zgoda na podłączenie mediów w oparciu o treść umowy sprzedaży może odpowiadać także treści pełnomocnictwa ale wcale nie musi, skoro strony zdecydowały się na sporządzenie dwóch osobnych aktów. Dlatego w ponownym postępowaniu, organ po przeprowadzeniu niezbędnego postępowania dowodowego w tym zakresie, dokona oceny treści oświadczeń złożonych przez skarżących odnośnie działki nr [....] w Ś. , gmina W. złożonych zarówno w tej umowie, jak i w pełnomocnictwie. Uwzględniając ich pełną treść dokona wnikliwej oceny, czy z oświadczeń tych wynika, że skarżący złożyli oświadczenie o wyrażeniu zgody na dysponowanie przedmiotową nieruchomością na cele budowlane w zakresie przeprowadzenia mediów dla innego podmiotu niż spółka, bądź też że umocowali spółkę do złożenia takiego oświadczenia w ich imieniu dla innego podmiotu, czego nie należy mylić z pełnomocnictwem do reprezentowania w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W zależności od dokonanej oceny rozstrzygnie sprawę. Podstawy do wydania decyzji o takiej treści, jak uchylona decyzja organu II instancji, istniałyby bowiem w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym ale wtedy, jeśli w wyniku przeprowadzonej wyczerpującej analizy treści tych oświadczeń organ miałby prawo uznać, że dawały one inwestorowi prawo do dysponowania działką nr [....] na cele budowlane. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.