II SA/Kr 1255/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu B. O. i J. P. od decyzji Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2018 roku, znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz B. O. - P. i J. P. solidarnie kwotę 597 zł. (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki decyzją nr [...] z dnia 13 marca 2017 r. znak: [...], w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) nakazał inwestorowi robót budowlanych i zarazem właścicielowi wydzielonego lokalu mieszkalnego, usytuowanego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym z dwoma lokalami mieszkalnymi, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K., w terminie do 31 sierpnia 2017 r., doprowadzenie wydzielonego lokalu mieszkalnego, usytuowanego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym z dwoma lokalami mieszkalnymi, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K., do stanu poprzedniego poprzez: - rozbiórkę, nowo wykonanych na tarasie w/w budynku drewnianych łamaczy światła wraz z deskami drewnianymi tarasowymi na płycie tarasu i wykonanie w ich miejsce drewnianych żaluzjowych łamaczy światła, zgodnych ze stanem pierwotnym wraz z odtworzeniem ciągłości balustrady stalowej tarasu i okładziny posadzki z płytek ceramicznych; - zamurowanie cegłą ceramiczną na pełną grubość ściany otworu okiennego i otworu drzwiowego po wcześniejszym demontażu stolarki (z zachowaniem prawidłowego przewiązania muru tj. wykonanie strzępi w celu odtworzenia ciągłości konstrukcyjnej tarczy ściany) z wykonaniem obustronnego tynku, zrealizowanych w ścianie szczytowej wschodniej budynku; - rozbiórkę schodów zewnętrznych, zlokalizowanych przy w/w otworze drzwiowym w ścianie szczytowej wschodniej; Odwołanie od tej decyzji złożył Z. K. zarzucając naruszenie art. 7, 77, 80, 107 kpa w zw. z art. 3 pkt 7a i art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego poprzez uznanie bez wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, iż wykonane prace stanowią przebudowę mogąca wpływać na statykę budynku, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 20 sierpnia 2018 r. nr [...] znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 103 ust. 2 i art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy zawiera braki co do ustalenia czy roboty budowlane związane z rozbiórką i wykonaniem łamaczy światła zostały zakończone. Wg niego treść zdjęć ujawnionych na internetowych stronach "map Google" dokumentuje, że w maju 2013 r. łamacz światła istniał na obu częściach budynku (wydruk k. 40-42 akt MWINB znak: [...]). Protokół z kontroli dokonanej w dniu 12 stycznia 2017 r. dokumentuje, że na dzień kontroli na tarasie części budynku oznaczonego adresem administracyjnym ul. [...] istniały wyłącznie pozostałości po łamaczu światła (końcówki podpór zamocowane w posadzce tarasu -fotografie k. 6-7 akt kontroli). Pozostałości podpór łamacza wskazują, że albo roboty rozbiórkowe na dzień kontroli pozostawały w toku albo w toku pozostawały roboty związane z odtworzeniem tej części łamacza. MWINB nie znalazł żadnych podstaw prawnych by w prowadzonym z urzędu postępowaniu administracyjnym, dotyczącym w szczególności robót budowlanych wykonanych przy łamaczu światła, organ i instancji mógł uchylić się od jakiejkolwiek oceny robót rozbiórkowych na części opisanej nr administracyjnym [...] i wpływu tych, jak się wydaje niezakończonych robót, na możliwość zastosowania w postępowaniu dyspozycji art. 51 ust. 7 prawa budowlanego. Dalej organ odwoławczy podał, iż w zakresie oceny czy przepisy prawa miejscowego wymagają unicestwienia wykonanych robót budowalnych, przepisy prawa miejscowego wprost odnoszące się do działek nr [...] i [...] obręb [...] są niespójne. Organ podał informacje na temat: uchwały Nr XI/110/11 Rady Miasta K. z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie wyznaczenia obszaru położonego w rejonie ul. [...] w K., na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków. (Dz.Urz.Woj.Małop. z 2011 r. Nr 226, póz. 1831), w zakresie istniejących budynków, nakłada zakaz odbudowy, rozbudowy, przebudowy i nadbudowy (k. 45-43 akt WOB) oraz wskazał na obowiązujący od dnia 4 września 2011 r. miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Wzgórze Św. Bronisławy II, wprowadzony uchwałą Nr XXI/234/ll Rady Miasta K. z dnia 6 lipca 2011 r. (Dz.Urz.Woj.Małop. z 2011 r. Nr 384, poz. 3387), który sytuuje przedmiotowy budynek w strefie ZPol7 (ogrody i zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, k. 54-53 akt WOB). W załączniku Nr 3 do w/w Uchwały, część I, poz. LXXX Uwaga nr 80, nie uwzględniono uwagi dotyczącej zmiany przeznaczenia działek nr [...], [...] i [...] obr. [...] z ZPo.17 na przeznaczenie z możliwością zabudowy mieszkaniowej, jednakże wprost wskazano, że informuje również, że ustalenia planu zawierają również zapisy, wg których w terenach, w których obowiązuje zakaz zabudowy - w odniesieniu do istniejących budynków - dopuszcza się prowadzenie robót budowlanych , w wyniku których powierzchnia zabudowy tych obiektów oraz ich wysokość nie zwiększy się oraz nie ulegnie zmianie ich lokalizacja oraz sposób użytkowania budynków mieszkalnych. (k. 48-47 akt WOB). PINB konieczność unicestwienia wykonanych robót oparł wyłącznie o treść w/w Uchwały Nr XI/110/11 pozostawiając poza jakimikolwiek rozważaniami treść drugiej z w/w Uchwał. Organ odwoławczy zawarł następnie ocenę, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, iż art. 3 pkt 7a prawa budowlanego przewiduje, że przebudową są takie roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przebudową są takie zmiany w istniejącym budynku, które prowadzą do odmiennego sposobu używania istniejących pomieszczeń, to znaczy obejmują np.. zainstalowanie nowych urządzeń itp. PINB prawidłowo zakwalifikował wykonanie nowego otworu okiennego i drzwiowego jako przebudowę. Natomiast schody zewnętrzne stanowią nowy element, tym samym nie można ich wykonania zakwalifikować jako przebudowa. Do kwalifikacji tych robót niezbędne jest, czego PINB nie uczynił, ustalenie sposobu ich wykonania. Jeżeli zostały wykonane w konstrukcji związanej z budynkiem, to będziemy mieli do czynienia z rozbudową, jeżeli jednak, na co wydaje się wskazywać prawe górne zdjęcie stanowiące kartę 5 akt kontroli, zostały one wykonane jako schody terenowe z elementów brukarskich, to PINB winien rozważyć czy wykonane w tym zakresie roboty budowlane nie stanowią utwardzenia gruntu, o którym mowa art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli B. O. – P. i J. P. zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. poprzez błędne przyjecie, iż organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną, bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy: a) organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z zachowaniem obowiązku wszechstronnego, zgodnego z rzeczywistością wyjaśnienia okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przy zachowaniu przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 kpa, na co wskazał de facto organ II instancji w swoim uzasadnieniu wskazując m.in., iż przed wydaniem decyzji organ I instancji przeprowadził kontrolę przedmiotowego budynku; ustalenia z kontroli zawarto w protokole nr [...] podpisanego zarówno przez skarżąca jak i pełnomocnika Z. K.; dołączono oświadczenia pełnomocnika Z. K. oraz skarżącej, dokumentację fotograficzną przedmiotowej nieruchomości; organ I instancji: w dokumentacji wskazał na obowiązujące przepisy prawa budowlanego oraz prawa miejscowego, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przebudowy domu mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K., poinformował strony o obowiązujących prawach, strony zapoznały się z całym materiałem dowodowym i wniosły dodatkowe dokumenty, a na koniec organ I instancji wydał merytoryczną decyzję z dnia 13.03.20P r: b) art. 138 § 2 kpa nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania, gdyż organ II instancji był zobligowany do wydania merytorycznej decyzji, a nie kasacyjnej, z uwagi na to, iż materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy został w niniejszej sprawie zgromadzony, a kwestia sporna mogła być jedynie tylko i wyłącznie jego ocena; 2) rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 kpa poprzez błędne uznanie przez organ II instancji, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem zasady wszechstronnego, zgodnego z rzeczywistością wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy: a) organ l instancji przeprowadził postępowanie dowodowe właśnie z zachowaniem zasad o których mowa w art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 kpa, o czym mowa wyżej; b) organ I instancji wskazał m.in. które to przepisy stanowiły podstawę do nakazania Z. K. do doprowadzenia wydzielonego lokalu, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. do stanu poprzedniego, m.in. naruszenie art. 50 ust. l pkt. l ustawy - Prawo budowlane (prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia); naruszenie przepisów prawa miejscowego tj. uchwały nr XXI/234/11 na podstawie którego istnieje zakaz przebudowy, nadbudowy, rozbudowy i odbudowy istniejących budynków w obszarze ul. [...] 3) art. 15 kpa gdyż wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej, a nie merytorycznej pozbawiło skarżących prawa do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym (naruszenie zasady dwuinstancyjności); organ II instancji był zobligowany do wydania merytorycznej decyzji, a nie kasacyjnej, z uwagi na to, iż materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy został w sprawie zgromadzony, a kwestią sporną była jego ocena. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Zaskarżona decyzja kasatoryjna narusza art. 138 § 2 kpa, wobec czego sprzeciw skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa, który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach kpa wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z tymi uregulowaniami koresponduje art. 136 kpa wprowadzający obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ewentualnie zwrócenie się o to do organu I instancji tj. zlecenie mu wykonania takich czynności. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżony organ nie uzasadnił w prawidłowy sposób okoliczności sprawy, jakie mają oznaczać spełnienie wyżej opisanych przesłanek z art. 138 § 2 kpa, a więc co do tego, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarżony organ ograniczył się jedynie do swoich wątpliwości co charakteru robót wykonanych przy łamaczach światła, zakwestionowania oceny co do zgodności robót z prawem miejscowym poprzez oparcie się przez organ I instancji na przepisach uchwały nr XI/110/11 z 30 marca 2011r. z pominięciem uchwały nr XXI/234/11 z dnia 6 lipca 2011r. oraz przyjęcia w oparciu o wskazane orzecznictwo, charakteru robót budowlanych, częściowo podzielając ocenę organu I instancji co do łamaczy światła jako przebudowę, a odmiennie oceniając schody zewnętrzne. Z takiego stanowiska wynika, iż w tym względzie organ odwoławczy nie odwołał się do istotnych braków postępowania dowodowego, tj. takich których nie mógłby usunąć w dodatkowym postępowaniu dowodowym w drugiej instancji, lecz zakwestionował ocenę prawną organu I instancji, zalecając dalszą analizę. Wskazując na wątpliwości co charakteru robót wykonanych przy łamaczach światła nie wskazał zatem istotnych braków postępowania dowodowego, lecz zarzucił organowi I instancji uchylenie się od oceny prawnej. Z kolei co do zarzucanego organowi I instancji pominięcia przepisów uchwały nr XXI/234/11 z dnia 6 lipca 2011r., organ odwoławczy przytaczając przepisy tej uchwały uchylił się od zajęcia własnego stanowiska prawnego, kiedy rozstrzygnięcie sprawy w tym zakresie wymagało jedynie dokonania analizy przepisów prawa miejscowego, a więc uzupełnienia materiału dowodowego o wskazaną uchwałę i dokonania w jej oparciu oceny prawnej. Podobnie rzecz ma się w zakresie podzielenia oceny organu I instancji co do charakteru robót jako łamaczy światła jako przebudowy, oraz odmiennej oceny schodów zewnętrznych, jako nie mieszczących się w tym pojęciu. Organ odwoławczy dokonał własnej oceny prawnej bez wskazania na istotne braki w zakresie postępowania dowodowego w wyżej opisanym znaczeniu. Uzasadnienie takie wskazuje na uchylenie się przez organ odwoławczy od dokonania własnej oceny prawnej poprzez wskazanie jedynie na wątpliwości co do oceny prawnej organu I instancji, a zatem de facto na rozstrzygnięcie organu odwoławczego o charakterze reformatoryjnym z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a nie kasatoryjnym z art. 138 § 2 kpa. Jak wyżej wskazano dopuszczalność zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy – zgromadzenia niezbędnych dowodów, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy: organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, postępowanie wyjaśniające zostało co prawda przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe uniemożliwiając wydanie rozstrzygnięcia. W katalogu tym nie mieści się zarówna odmienna od organu I instancji ocena prawna stanu faktycznego sprawy, jak i pewne braki w materiale dowodowym, które dadzą się uzupełnić w trybie art. 136 kpa. Podstawą do wydania decyzji kasacyjnej jest jedynie sytuacja, kiedy organ odwoławczy stwierdzi naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania w efekcie którego to uchybienia nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy, a zakres ustaleń koniecznych do prawidłowego rozstrzygnięcia jest na tyle duży, iż prowadzenie postępowania dowodowego przez organ II instancji i rozstrzygnięcie sprawy naraziło by go na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W żadnym razie odmienna ocena prawna dokonana przez organ odwoławczy, czy wątpliwości co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ I instancji lub stosowania przez niego prawa materialnego (oceny prawnej organu I instancji) czy też braki w uzasadnieniu zajętego stanowiska, nie jest przesłanką do wydania decyzji kasatoryjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W tej sytuacji organ winien orzekać reformacyjnie (jeżeli stwierdza wadliwe stosowanie przez organ I instancji prawa materialnego). W razie stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze nieuzasadniającym przyjęcia, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie naruszyłoby zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) organ II instancji winien sam przeprowadzić, to postępowanie lub je ponowić (w razie stwierdzenia wadliwości tego postępowania przed organem I instancji) w niezbędnym zakresie lub czynności te powierzyć na podstawie art. 136 kpa organowi I instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, kierując się wyżej przedstawionymi uwagami Sądu. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.