II SA/Kr 1256/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Jacek Bursa / spr. / WSA Renata Czeluśniak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J.P. na postanowienie Wojewody [....] z dnia 13 czerwca 2014 r. , znak: [....] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W dniu [...].03.2014 r., do Starostwa Powiatowego w Z. wpłynął wniosek J. P. o uchylenie na podstawie art. 154 kpa, decyzji Urzędu Miasta i Gminy T. z [...] października 1981r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na budowę wodociągu w P. Ponadto w dniu [...].03.2014r., złożył wniosek o wyłączenie z postępowania pracowników urzędu, którzy są użytkownikami wodociągu i właścicielami gruntów, na których się on znajduje. Starostwo Powiatowe w Z. pismem z [...].03.2014 r., zwróciło się do J. P. o przedłożenie dowodów, iż posiada legitymację do wystąpienia z wnioskiem o uchylenie przedmiotowej decyzji, a także o przedłożenie zgody podmiotu dla którego zostało wydane pozwolenie na budowę na uchylenie decyzji. Następnie [...].04.2014 r., organ poinformował J. P., iż oczekuje na odpowiedź w powyższej kwestii do [...].04.2014 r., i że po tym terminie wydane zostanie orzeczenie w sprawie. Po bezskutecznym upływie ww. terminu, Starosta T., [...].04.2014 r., wydał postanowienie znak: [...], którym orzeczono o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji pozwolenia na budowę z [...].10.1981 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją, w której strona nie nabyła prawa, ponieważ orzeka o udzielaniu pozwolenia na wykonanie obiektu budowlanego zatem inwestor nabywa prawo w tym zakresie. W związku z tym postępowanie w sprawie uchylenia decyzji nie mogłoby być prowadzone w oparciu o art. 154 kpa. Dodatkowo organ I instancji wyjaśnił, iż nie mógł również orzekać w oparciu o art. 155 kpa, ze względu na brak odpowiedzi wnioskującego na skierowane do niego wezwanie z [...].03.2014r. Starosta T. wskazał również, iż w zaistniałej sytuacji (braku akt postępowania) nie jest możliwe ustalenie ani dla kogo została wydana decyzja, ani też jaki był jej zakres i kto został zaliczony do kręgu stron. Odnośnie wniosku J. P. z dnia [...].03.2014r., w którym zażądał on wyłączenia z postępowania pracowników urzędu, którzy są użytkownikami wodociągu i właścicielami gruntów, na których znajduje się wodociąg, organ wskazał, że przypadek taki nie ma miejsca w sprawie, a ponadto nie zachodzi konieczność rozważania wniosku o wyłączenie pracowników organu, ponieważ organ nie rozpatrywał sprawy merytorycznie. Na postanowienie to zażalenie wniósł J. P., podnosząc zarzuty względem decyzji Urzędu Miasta i Gminy T. z [...] października 1981r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na budowę wodociągu w P. Wojewoda M. postanowieniem z dnia [...].06.2014r. znak: [...], na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) i art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotem postępowania w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z punktu widzenia, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie wniosku J. P., postąpił prawidłowo gdyż prowadzenie postępowania w trybie art. 154 kpa w stosunku do decyzji pozwolenia na budowę, której immanentna cecha jest uzyskanie przez stronę uprawnienia, byłoby niemożliwe. Tę sytuację natomiast uznać należy, za przesłankę z art. 61a kpa, tj. uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania (przypadek oczywisty, nie wymagający czynienia żadnych ustaleń faktycznych ani rozważań w przedmiocie wykładni przepisów), co tym samym uprawniało organ I instancji do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nieżalenie od powyższego niecelowe było (wobec ustalenia braku możliwości orzekania na podstawie art. 154 kpa) działanie organu, majce na cel doprowadzenie do ewentualnego orzekania na podstawie art. 155 kpa. Obowiązkiem organu jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego organu, a nie antycypowanie ewentualnych innych żądań strony. J. P. w osób jednoznaczny wskazał, iż swoim wnioskiem żąda uchylenia decyzji Urzędu Miasta i Gminy T. z [...] października 1981 r., znak: [...] w trybie art. 154 kpa. W przedmiocie wniosku o wyłączenie, organ II instancji wskazał, że rozważanie tej kwestii nie powinno znajdować się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o dopuszczalności wszczęcia postępowania, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. P., podnosząc że posiada akt własności ziemi nr [...] z [...].09.1979r., natomiast innych stron nie mógł ustalić, w tym adresu Społecznego Komitetu Budowy Wodociągu w P. ponieważ akta sprawy uległy zniszczeniu, a organy pomimo obowiązku nałożonego wyrokiem NSA z dnia 21.11.2013r. sygn. II OW 109/13 nie odtworzyły akt. W uzupełnieniu skargi podniósł, że postanowienie w imieniu Starosty T. wydał pracownik, który powinien być wyłączony od udziału w sprawie albowiem jest użytkownikiem przedmiotowego wodociągu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga skutkuje uchyleniem tak zaskarżonego, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, z uwagi na nierozpoznanie wniosku skarżącego o wyłączenie pracowników organu I instancji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1"b" p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Zgodnie natomiast z art. 126 k.p.a., do postanowień, od których przysługuje zażalenie, stosuje się m.in. art. 145-152, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1, wydaje się postanowienie. Z redakcji zacytowanego art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. wynika, że tzw. podstawa wznowieniowa jest odrębną od naruszenia prawa materialnego i innego naruszenia przepisów postępowania, przesłanką do uchylenia zaskarżonego aktu. Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 145 p.p.s.a., w przypadku naruszenia przez organ prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, Sąd administracyjny zobligowany jest do uchylenia zaskarżonego aktu bez konieczności dokonywania oceny, czy stwierdzone uchybienie miało i ewentualnie jaki wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Jak wynika z treści tego przepisu, dokonanie takiej oceny jest konieczne jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1"a" p.p.s.a.) oraz w wypadku naruszenia innych przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1"c" p.p.s.a.). Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności wskazać należy, że odnosząc się do przesłanek wniosku o wyłączenie, w uzasadnieniu decyzji organu I instancji najpierw uznano, że przypadek taki nie ma miejsca w sprawie. Biorąc pod uwagę, że postanowienie nie zostało podpisane przez Starostę T., a jego pracownika, stanowisko takie było wyrażone bezprawnie. Następnie wskazano, że ponadto nie zachodzi konieczność rozważania wniosku o wyłączenie pracowników organu, ponieważ organ nie rozpatrywał sprawy merytorycznie. Z tym poglądem nie można się natomiast zgodzić. Okoliczność że sprawa nie była rozpoznawana merytorycznie, nie zwalnia organu z uprzedniego rozpoznania wniosku o wyłączenie jego pracowników na podstawie art. 24 k.p.a. Ewentualne wyłączenie pracownika organu ma bowiem na celu usunięcie wątpliwości co do jego bezstronności i zapewnienie, że rozstrzygnięcie oparte jest wyłącznie na w pełni zobiektywizowanych przesłankach. Dlatego również rozstrzygnięcie co do samego wszczęcia merytorycznego postępowania administracyjnego, winno być dokonane po uprzednim rozpoznaniu wniosku o wyłączenie, aby usunąć ewentualne wątpliwości strony, co do bezstronności pracownika organu, który w tym przedmiocie decyduje. Z uwagi na powyższe, w ponownym postępowaniu organ I instancji w pierwszej kolejności rozpozna wniosek J. P. z dnia [...].03.2014r., w którym zażądał on wyłączenia pracowników urzędu, którzy są użytkownikami wodociągu i właścicielami gruntów, na których znajduje się wodociąg, a dopiero następnie zajmie stanowisko w przedmiocie wniosku o uchylenie decyzji Urzędu Miasta i Gminy T. z [...] października 1981r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na budowę wodociągu w P. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.