II SA/Kr 1257/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka- Duda WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Wojewody [....] z dnia 16 sierpnia 2016 r. nr [....] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Uzasadnienie: A.G. wystąpił do Starosty W. z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie budynku biurowo-produkcyjno-magazynowego o część produkcyjno-magazynową wraz z wewnętrzna instalacją energetyczną, wodociągową, budową instalacji kanalizacji deszczowej, rozbiórce i budowie fragmentów instalacji kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej, rozbiórce fragmentu przyłącza energetycznego, rozbiórce odcinka ogrodzenia na działkach nr nr [.....] [.....] położonych w A. Postanowieniem z dnia 18 lutego 2016 r. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 77 §1 i art. 123 kpa Starosta W. nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia w terminie do dnia 7 marca 2016 r. wskazanych szeregu braków, w tym przedłożenia, wydanej na rzecz inwestora, decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Jednocześnie organ wyjaśnił, że decyzje wodnoprawne wydane na rzecz innej osoby nie mogą być w sprawie wykorzystane. Nadto wskazał organ, ze rozwiązania projektowe powinny pozostawać w zgodzie z wymaganiami decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Decyzją z dnia 3 czerwca 2016 r. (.....) na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) Starosta [.....] odmówił inwestorowi A.G. prowadzącemu działalność [.....] , zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie budynku biurowo-produkcyjno-magazynowego o część produkcyjno-magazynową wraz z wewnętrzna instalacją energetyczną, wodociągową, budową instalacji kanalizacji deszczowej, rozbiórce i budowie fragmentów instalacji kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej, rozbiórce fragmentu przyłącza energetycznego, rozbiórce odcinka ogrodzenia na działkach nr nr [.....] położonych w A. Podał organ, że, przedmiotem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę była m. in. rozbiórka i budowa instalacji kanalizacji deszczowej odprowadzającej ścieki do cieku wodnego, mająca za zadanie odprowadzenie ścieków z dachu i terenu przedmiotowej inwestycji. Zgodnie zaś z art. 37 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest szczególnym korzystaniem z wód. Wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów są ściekami (art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c prawa wodnego). Na szczególne korzystanie z wód wymagane jest natomiast pozwolenie wodnoprawne (art. 122 ust. 1 Prawa wodnego). Co prawda inwestor dołączył do wniosku dwie decyzje Starosty W. z dnia 24 lipca 2013 r. oraz 26 kwietnia 2010 r., jednak one udzielają pozwoleń wodnoprawnych D.G. prowadzącemu działalność gospodarczą: Przedsiębiorstwo [.....] . Natomiast inwestor A.G. nie przedstawił dowodów na przejęcie praw i obowiązków wynikających z wymienionych decyzji, a zgodnie z art. 130 Prawa wodnego, na wspólne korzystanie z wód przez kilka zakładów może być wydane jedno pozwolenie wodnoprawne, jeżeli zainteresowane zakłady wystąpią o to ze wspólnym wnioskiem. Wedle organu, nawet gdyby przyjąć, że inwestor A.G. prowadzący działalność [.....] może korzystać z decyzji wydanych innemu podmiotowi, to i tak przyjęte rozwiązania w projekcie budowlanym nie spełniają wymagań zawartych w pozwoleniach wodnoprawnych. Projekt budowlany podaje bowiem (str.13) w bilansie ścieków deszczowych powierzchnię utwardzoną 1957 m2 i powierzchnię dachów 2831 m2 , natomiast w pozwoleniach wodnoprawnych z dnia 26 kwietnia 2010 r. i 24 lipca 2013 r. powierzchnie utwardzone to 0,002 ha i 0,2838 ha czyli w sumie 0,2858 ha, powierzchnie dachów 0,148 ha i 0,0892 ha, czyli w sumie 0,2372 ha. Zestawienie wskazuje, że powierzchnie zawarte w projekcie budowlanym są niezgodne ze wskazanymi w pozwoleniach wodnoprawnych. Projektowana rozbiórka i budowa fragmentów kanalizacji deszczowej przewiduje przekierowanie ścieków odprowadzanych wylotem nr 2 do wylotu nr 3 nie odnosząc się do ich ilości maksymalnej, które określono w pozwoleniach wodnoprawnych odpowiednio: dla dwóch istniejących wylotów o średnicy 0,15m w ilości Qmax= 11,2dm3/s dla wylotu trzeciego o średnicy 0,20m w ilości Qmax=0,03155m3/s. Ponadto pozwolenia wodnoprawne określają wartości stężeń i rodzajów zanieczyszczeń a projekt budowlany nie wykazuje, w jaki sposób parametry te zostaną spełnione. Wskazał organ, że zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez Inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Skoro nie ulega wątpliwości, że Inwestor powinien dysponować pozwoleniem wodnoprawnym dla zamierzonej inwestycji, to pozwolenie to winien uzyskać przed wydaniem pozwolenia na budowę. Dodał, że w trakcie postępowania uwagi i zastrzeżenia wniosły jego strony: S.K. , M.I. , i A.K. – współwłaściciele działek nr [.....] i [.....] . Podnoszone przez nie uwagi nie mogą być jednak rozpatrywane w prowadzonym postępowaniu na podstawie przepisów prawo budowlane, a w odrębnym postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, które powinno poprzedzać postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. Od powyższej decyzji odwołanie złożył A.G. , wnosząc o uchylenie decyzji, zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę lub uchylenie tej decyzji i nakazanie ponownego rozpoznania wniosku odwołującego się. Odwołujący się podniósł, że na podstawie jednej z dwóch decyzji wodnoprawnych uzyskał decyzję Starosty [.....] z dnia 12 października 2010 r. o pozwoleniu na budowę innego obiektu hali magazynowo-produkcyjnej. Co więcej to Starosta W. decyzją z dnia 20 kwietnia 2016 r. odmówił przeniesienia praw i obowiązków wynikających z tych decyzji wodnoprawnych na rzecz nowych podmiotów uzasadniając tym, że nie może uznać A.G. za podmiot prowadzący instalacje lub jej oznaczoną część, jednocześnie wskazując, że A.G. korzysta z istniejącej kanalizacji deszczowej. Wedle odwołującego się nielogiczne i niezrozumiale jest żądanie przez ten sam organ dostarczenia dokumentów i odmowa ich wydania. Podał nadto inwestor, że organ wydając przedmiotową decyzję nie zapewnił mu czynnego udziału w postępowaniu: nie powiadomił o uzyskaniu opinii z dnia 22 kwietnia 2016 r., ani o uwagach i zastrzeżeniach wniesionych przez strony postępowania. Decyzją z dnia 16 sierpnia 2016 r. (.....) na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2016 r., poz. 290 ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 1 i 104 kpa Wojewoda [.....] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje: Ze względu na przedmiot inwestycji tj. między innymi rozbiórkę i budowę instalacji kanalizacji deszczowej odprowadzającej ścieki do cieku wodnego mającej za zadanie odprowadzenie ścieków z dachu i terenu inwestycji, zgodnie z art. 122 ust.1 w związku z art. 37 pkt 2 i art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c prawa wodnego Inwestor winien był uzyskać pozwolenie wodnoprawne. Pozwolenie wodnoprawne wydawane jest na konkretny cel i zakres zamierzonego korzystania z wód. W odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 18 lutego 2016 r. do przeniesienia na inwestora decyzji wodnoprawnych, inwestor przedłożył decyzję Starosty W. z 20 kwietnia 2016 r., znak: [.....] , odmawiającą przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji z 24 lipca 2013 r. i z 26 kwietnia 2010 r. uzasadnioną tym, że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 189 ustawy Prawo ochrony środowiska. Nie oznacza to jednak, że Inwestor może korzystać z ww. decyzji. W sprawie nie miał zastosowania przepis art. 189 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowiący, że podmiot, który staje się prowadzącym instalację lub jej oznaczoną część, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z pozwoleń dotyczących tej instalacji lub jej oznaczonej części i występuje niezwłocznie z wnioskiem o zmianę pozwoleń w zakresie oznaczenia prowadzącego instalację. A.G. nie mógł przejąć praw i obowiązków D.G. wynikających z pozwoleń wodnoprawnych, a tym samym organ nie mógł dokonać zmian tych decyzji w zakresie oznaczenia podmiotu prowadzącego instalację. Zatem Inwestor winien uzyskać odrębne pozwolenie wodnoprawne na konkretny cel i zakres zamierzonego korzystania z wód, ewentualnie na zasadzie art. 130 ustawy Prawo wodne wystąpić ze wspólnym wnioskiem z panem D.G. Natomiast podnoszona przez skarżącego kwestia uzyskania pozwolenia na budowę budynku hali magazynowo-produkcyjnej na istniejących fundamentach wraz z częścią biurową oraz instalacji kanalizacji deszczowej na przedmiotowych działkach w oparciu o jedną z przedłożonych w niniejszym postępowaniu decyzji (pozwolenia wodnoprawnego wydanego na inny podmiot) nie może być przedmiotem rozważań w prowadzonym w konkretnej, indywidualnej sprawie postępowaniu odwoławczym. Nawet jeśli w innej sprawie organ I instancji postąpił w sposób odmienny to nie może być to przedmiotem oceny organu odwoławczego, gdyż zgodnie z przepisami prawa wojewoda jako organ II instancji władny jest rozstrzygać sprawę dopiero po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji i zaskarżeniu go przez stronę postępowania. Wbrew zarzutom podnoszonym w odwołaniu inwestor osobiście jak i przez pełnomocnika miał prawo w każdym stadium postępowania zapoznać się z aktami sprawy, zawiadamiany był o podejmowanych czynnościach. Zawiadamiano strony jak i pełnomocnika inwestora o możliwości zapoznania się z całym materiałem dowodowym. Na powyższą decyzje A.G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody [.....] i nakazanie ponownego rozpoznania odwołania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów art. 122 ust. 1 pkt 1 i art. 130 Prawa wodnego oraz art. 71 – 76 i 181 i 189 ustawy Prawo ochrony środowiska. Skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podniósł nadto, że Wojewoda [.....] nie odniósł się do poszczególnych zarzutów inwestora, jak również nie dokonał głębszej analizy obowiązujących przepisów. W szczególności Wojewoda nie podjął żadnej próby analizy przepisów ustawy prawo ochrony środowiska w konfrontacji z przepisami ustawy Prawo wodne; nie wyjaśnił czy wezwanie Starosty o przedłożenie pozwolenia wodnoprawnego jest uzasadnione w świetle art. 122 ust. 1 pkt 1 prawa wodnego. Wedle skarżącego, pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie ścieków pozostaje pozwoleniem emisyjnym, wobec czego przy ustalaniu jego treści muszą być brane pod uwagę przepisy zawarte w tytule III Prawa ochrony środowiska, co zwłaszcza dotyczy przepisów określających warunki funkcjonowania instalacji. Przepisy te adresowane są do wszystkich instalacji, w konsekwencji muszą być uwzględniane przy ustalaniu treści każdej decyzji dotyczącej danej instalacji. W konsekwencji niektóre wymagania dotyczące kształtowania treści pozwolenia emisyjnego, zawarte w postanowieniach ustawy Prawo ochrony środowiska powinny być brane pod uwagę również przy wydawaniu pozwoleń wodnoprawnych. Art. 186 Prawo ochrony Środowiska powinien być zatem brany pod uwagę jako wytyczna do interpretacji przepisów prawa wodnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U.2016/718). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Tak przeprowadzona sądowa ocena zaskarżonej decyzji jest pozytywna, a zarzuty skargi nieuzasadnione. A.G. zamierza realizować inwestycję o charakterze magazynowo – produkcyjnym, a częścią tej inwestycji ma być instalacja kanalizacji deszczowej, mająca za zadanie odprowadzenie ścieków z dachu i terenu przedmiotowej inwestycji do cieku wodnego. Zastrzec przy tym należy, że w rozumieniu ustawy Prawo wodne ściekami są m.in. wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów (art. 9 pkt 14c). Zgodnie z art. 37 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (DZ.U. 2015/469) szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, w szczególności wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Na szczególne korzystanie z wód wymagane jest zaś, stosownie do przepisu art. 122 ust. 1 ustawy, pozwolenie wodnoprawne. Stosownie do przepisu art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana po uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów; Tak więc, skoro z realizacją inwestycji związane jest odprowadzanie ścieków do cieku (względnie do ziemi), to nałożenie przez organ architektoniczno – budowlany obowiązku przedłożenia odpowiedniej decyzji było niezbędne, a wątpliwości skarżącego co do istnienia tego obowiązku nie są uzasadnione. Bezsporne w sprawie jest to, że A.G. został wezwany do uzupełnienia wniosku przez złożenie decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym i takiej decyzji nie złożył. Nie stanowiło bowiem wykonania nałożonego obowiązku dostarczenie decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym wydanym na rzecz innego podmiotu. To inwestor zamierzający – w związku z zamierzoną budową - korzystać z wód w sposób szczególny, winien na takie korzystanie zgodę właściwego organu uzyskać. Do warunków zaś uzyskanej przez inwestora zgody winien być dostoswany projekt budowlany. Nieistotną dla oceny legalności zaskarżonej decyzji okolicznością są przyczyny, dla których skarżącemu odmówiono "przeniesienia decyzji" wodnoprawnych wydanych na rzecz D.G. Organ architektoniczno – budowlany, stsownie do przepisu artr. 35 ust. 1, miał za zadanie zbadanie kompletności wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i projektu budowlanego. W jego kompetencjach w granicach rozpoznawanej sprawy nie mieściło się badanie dopuszczalności zmiany decyzji wodnoprawnej w zakresie jej adresata, a tym bardziej nie mieściła się możliwość oceny decyzji o odmowie dokonania opisanej zmiany. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że w obu sprawach organem I instancji był Starosta. O zakresie kompetencji danego organu decydują przepisy prawa materialnego i granice sprawy administracyjnej, a nie fakt, że piastunem organu w obu wypadkach jest ta sama osoba. Starosta, jako organ architektoniczno – budowlany, pozostawał związany ostateczną decyzją wydaną co prawda przez siebie, ale w innej zupełnie w sprawie. W tym kontekście sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska uznać należy za chybione. Podnoszona przez skarżącego zmiana stanowiska organu w kwestii dopuszczalności wykorzystania decyzji wodnoprawnej wydanej na rzecz innej osoby, także pozostaje bez wpływu na ocenę skarżonej decyzji. Jakkolwiek rozbieżność taka nie jest pożądana i wpływa na obniżenie zaufania do organów, to nie może ona być miernikiem oceny zgodności decyzji zaskarżonej z prawem, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Na koniec wskazać należy, że organy nie dopuściły się naruszeń w zakresie zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. W szczególności zaś o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w I instancji został zawiadomiony pełnomocnik skarżącego. Skoro skarżący nie dostosował się do nakazu przedłożenia wymaganej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, organ prawidłowo odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ppsa skargę należało oddalić.