II SA/Kr 1258/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.Spółka Akcyjna w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 5 września 2022 r. znak WI-I-7840.5.36.2022.SA w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 5 września 2022 r. znak Wl-l.7840.5.36.2022.SA, po rozpatrzeniu odwołania A. . z o.o., uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr 33/6741/2022 z 30 marca 2022 r., znak: AU-01-5.6741.125.2021.KDU, w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na rozbiórkę i w tym zakresie orzeczono o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę budynków usługowo –magazynowych oraz zadaszenia między budynkami wraz z urządzeniami i instalacjami wewnętrznymi na dziatkach nr [...], [...], [...] obr. [...]. ewid. P., przy ul. [...] w K., z zachowaniem wymienionych w decyzji warunków. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: A. sp. z o.o. w K. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę opisanych powyżej budynków. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 30 marca 2022 r. odmówił udzielenia wnioskowanej decyzji. W uzasadnieniu organ l instancji zakwestionował złożoną przez inwestora zgodę na rozbiórkę przedmiotowego obiektu, wskazując na niezgodność zamierzenia budowlanego z ustalonym celem użytkowania wieczystego, który powinien być związanym z prowadzeniem działalności w zakresie komunikacji miejskiej. W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 oraz 8 i art. 107 § 3) k.p.a. oraz art. 30b Prawa budowlanego poprzez: a) bezzasadne orzeczenie o odmowie wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę poprzez bezzasadne uznanie, że w przypadku, gdy inwestorem jest użytkownik wieczysty i jest on właścicielem obiektu, to jego zgoda na rozbiórkę nie jest wystarczająca, b) błędne uznanie, że w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na rozbiórkę, organ administracji architektoniczno-budowlanej jest uprawniony do oceny zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy w kontekście celu prawa użytkowania wieczystego. Wojewoda Małopolski ponownie analizując zgromadzony materiał dowodowy, kierując się dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy. Organ odwoławczy ustalił, że objęte wnioskiem zabudowania są położone na działkach, będących własnością Gminy Kraków, które znajdują się aktualnie w użytkowaniu wieczystym spółki komandytowej [...]. Do akt sprawy dołączono zgodę na rozbiórkę udzieloną przez reprezentanta tej właśnie spółki. Spółka [...] jest aktualnie użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której znajdują się rozbierane budynki oraz jest ich właścicielem. Wojewoda nie zgodził się z organem I instancji, który argumentował, że użytkownik wieczysty ma prawo do użytkowania terenu wyłącznie w granicach obowiązującego prawa użytkowania wieczystego określonego w umowie z Gminą Miejską Kraków, będącą właścicielem gruntu. A w myśl tej umowy, nieruchomości zostały oddane w użytkowanie wieczyste na cele związane z prowadzeniem działalności w zakresie komunikacji miejskiej, natomiast aktualny użytkownik wieczysty zamierza korzystać z niej w sposób sprzeczny z ustaleniami w niej zawartymi. Tymczasem zdaniem Wojewody wymogi dotyczące wniosku o pozwolenie na rozbiórkę zostały precyzyjnie określone w 30b Prawa budowlanego i żaden z nich nie jest uzależniony od sposobu użytkowania rozbieranego obiektu. Wymaganym dokumentem jest m.in. zgoda jego właściciela, która została przedstawiona. Właścicielem obiektu jest natomiast użytkownik wieczysty gruntu, co wynika z art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2022.1899). W sytuacji zatem, gdy użytkownik wieczysty gruntu, a tym samym właściciel obiektu udzielił zgody na jego rozbiórkę, to jego zgoda jest wystarczająca, bowiem bez znaczenia w postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbiórkę jest, aby zamiar inwestycyjny był zgodny z celem zawartej umowy użytkowania wieczystego (podobnie jak to ma miejsce w przypadku pozwolenia na budowę). Organ odwoławczy zaznaczył, że Sąd Okręgowy nieprawomocnym wyrokiem z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt: l C 2168/20 oddalił pozew Gminy Miejskiej Kraków o rozwiązanie umów użytkowania wieczystego. W tej sytuacji nie ma podstaw do kwestionowania uprawnień spółki wynikających z przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego do gruntu oraz prawa własności budynków i innych urządzeń. Biorąc zatem pod uwagę brzmienie art. 30b Prawa budowlanego organ odwoławczy ocenił, że wnioskodawca przedłożył wszystkie dokumenty, od których ustawodawca uzależnił możliwość wydania pozwolenia na rozbiórkę. Od powyższej decyzji Miejskie Przedsiębiorstwo [...] Spółka Akcyjna w K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30b w zw. z art. 32 ust. 4b ustawy Prawo budowlane z dnia 7.07.1994r., poprzez pominięcie wykładni systemowej obu przepisów, która to wykładnia, przy uwzględnieniu argumentum a contrario, winna doprowadzić do uznania, iż rozbiórka musi być zgodna z celem użytkowania wieczystego, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienia stanu faktycznego, a to w wyniku pominięcia przez organ II instancji zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr AU-2/6730.2/1064/2019 z dnia 12 grudnia 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy, na okoliczność oceny wpływu przyszłej inwestycji mieszkaniowej (na przedmiotowych działkach przy ul. [...] w K.), na interes społeczny oraz na interes indywidualny skarżącej. Przeprowadzenie wskazanej oceny winno doprowadzić do uznania, iż planowana inwestycja jest sprzeczna z zarówno z interesem społecznym, jak i z interesem skarżącej albowiem spowoduje zahamowanie rozwoju transportu tramwajowego na terenie dzielnicy P. w K. oraz doprowadzi do konfliktów społecznych. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz kwoty 17zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. A. sp. z o.o. w K., będąca uczestnikiem niniejszego postępowania również wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2022, poz. 329 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu podana jest ocena legalności decyzji w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę. Materialnoprawną podstawę podjętych w sprawie decyzji stanowi art. 30b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2021.2351 ze zm., zwanej dalej P.b.). Zgodnie z tym przepisem rozbiórkę można rozpocząć po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę (ust. 1), a decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę wydaje na wniosek organ administracji architektoniczno-budowlanej (ust. 2). Ust. 3 wymienia z kolei dokumenty, które są wymagane, wskazując, że do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę, dołącza się: 1. zgodę właściciela obiektu budowlanego lub jej kopię; 2. szkic usytuowania obiektu budowlanego; 3. opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych; 4. opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia; 5. pozwolenia, uzgodnienia, opinie i inne dokumenty, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopie tych pozwoleń, uzgodnień, opinii i innych dokumentów - nie dotyczy to uzgodnień i opinii uzyskiwanych w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; 6. projekt rozbiórki lub jego kopię - w zależności od potrzeb. Lista powyższych załączników jest jednoznaczna, jasna i nie pozostawia miejsca na wątpliwości. Można jedynie dodać, że ma ona charakter zamknięty, co oznacza, że zawiera enumeratywny spis wymaganych dokumentów, a organowi administracyjnemu nie pozostawiono miejsca na obarczenie wnioskodawców obowiązkiem spełnienia innych wymogów, które organowi wydawać się mogą w danej sprawie zasadne. Przechodząc do analizy zaskarżonego rozstrzygnięcia na wstępie należy wskazać istotne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz ich prawne konsekwencje. Otóż okolicznością bezsporną jest, że działki, na których położone są przeznaczone do rozbiórki zabudowania są własnością Gminy Miejskiej Kraków, a ich użytkownikiem wieczystym było niegdyś Miejskie Przedsiębiorstwo [...] S.A. w K.. Umowa użytkowania została zawarta w celu prowadzenia przez spółkę działalności z zakresu komunikacji miejskiej. Następnie, użytkowanie wieczyste zostało przeniesione na [...] sp. z o.o., która uległa następnie przekształceniu w [...] Sp.k. Inwestor – spółka [...] dołączyła do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę zgodę wyrażoną przez [...] Sp.k. Przedmiotem sporu pomiędzy stronami jest to, czy powyższa zgoda jest w niniejszej sprawie wystarczająca, czy też dla uzyskania pozwolenia na rozbiórkę konieczne jest dodatkowo zbadanie zgodności planowanej rozbiórki z celem, który przyświecał zawarciu umowy o użytkowanie wieczyste pomiędzy Gminą Miejską Kraków a Miejskim Przedsiębiorstwem [...] S.A. W sporze tym rację należy przyznać Wojewodzie. W pierwszym rzędzie należy odnieść się do wyczerpującego katalogu dokumentów, które są wymagane w celu uzyskania pozwolenia na rozbiórkę, zawartego w opisanym powyżej art. 30b ust. 3 P.b. Wśród wymienionych tam dokumentów wymieniono – jak słusznie wskazywał organ odwoławczy oraz inwestor – wyłącznie zgodę właściciela budynku, który ma zostać rozebrany, a taką zgodę inwestor niewątpliwie przedłożył. W przedmiotowej sprawie właścicielem zabudowań jest bowiem aktualny użytkownik wieczysty nieruchomości, na której zlokalizowane są przedmiotowe zabudowania. Wynika to wprost z art. 235 § 1 i 2 k.c., zgodnie z którym "budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym. Konsekwencją powyższej zasady jest wskazany przez Wojewodę art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2022.1899), zgodnie z którym "oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tej nieruchomości budynków i innych urządzeń". W przedmiotowej sprawie strona skarżąca powoływała się na to, że podejmuje próby sądowego rozwiązania umów użytkowania wieczystego i złożyła apelację od niekorzystnego wyroku Sądu Okręgowego z dnia 7 marca 2022 r. sygn. akt I C 2168/20, przez co – jak twierdzi – kwestia ważności tej umowy nie jest prawomocnie rozstrzygnięta. W odpowiedzi należy wskazać, że poza sporem jest, iż umowa użytkowania wieczystego została zawarta, a następnie dalej przeniesiona, w wyniku czego zgodnie z obowiązującym i nie podważonym skutecznie stanem prawnym, obecnym użytkownikiem wieczystym gruntu jest spółka [...]. Fakt, że obecnie strona skarżąca podejmuje działania zmierzające do rozwiązania tej umowy – do tego jak na razie nieskuteczne, o czym świadczy wyrok sądu I instancji – nie może skutecznie podważać praw użytkownika do dysponowania gruntem oraz usytuowanymi na nim zabudowaniami. Jeżeli zaś chodzi o badanie zgodności planowanej rozbiórki z celem, dla którego ustanowione zostało użytkowanie wieczyste, to wymóg ten nie został wyrażony w żadnym z przepisów dotyczących rozbiórki. Strona skarżąca oraz organ I instancji odwołują się – w sposób zupełnie karkołomny – do art. 32 ust. 4b P.b., który stanowi, że jeżeli podstawę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi użytkowanie wieczyste, niezgodność zamierzenia budowlanego z celem użytkowania wieczystego nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przepis ten jednoznacznie stanowi, że nawet w przypadku udzielania pozwolenia na budowę, planowane zmierzenie budowlane nie musi być zgodne z celem użytkowania wieczystego. W tej sytuacji organ I instancji proponuje, aby uznać, że skoro w przypadku pozwolenia na budowę cel użytkowania wieczystego nie musi być badany, to w przypadku pozwolenia na rozbiórkę należy go zanalizować, a w razie stwierdzenia sprzeczności tego celu z planowaną rozbiórką – odmówić zgody na rozbiórkę. Powyższy tok rozumowania jest nielogiczny, a zarazem sprzeczny ze stwierdzeniem, które parę akapitów wyżej organ I instancji zamieścił wskazując, iż "w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że ustawodawca zrównuje, utożsamia te dwa rodzaje decyzji (pozwolenie na budowę i pozwolenie na rozbiórkę)". Raz jeszcze należy podkreślić, że katalog wymagań warunkujących uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę, podobnie jak pozwolenia na budowę, musi wynikać z przepisów prawa i nie może być przedmiotem uznania organu, które w tym zakresie nie mają uprawnień do kreowania nowych, nieznanych prawem warunków. Ograniczyłoby to w sposób bezprawny i zupełnie nieuzasadniony uprawnienia osób legalnie dysponujących nieruchomością. Fakt, że planowana rozbiórka jest obecnie sprzeczna z interesem skarżącej spółki, która przecież z własnej woli wyzbyła się użytkowania wieczystego, nie może ograniczać prawa obecnego użytkownika, który w sposób prawowity nabył swoje uprawnienia zarówno do dysponowania gruntem, jak i znajdujących się tam zabudowań. Wobec tego, że przed udzieleniem przez użytkownika wieczystego zgody na rozbiórkę, skarżąca spółka nie zdołała podważyć jego statusu, wynikającego z ważnie zawartej umowy, zgoda ta jest wiążąca. Zupełnie na marginesie odnosząc się do pozostałej argumentacji skargi należy zauważyć, iż strona skarżąca wskazuje na sprzeczność celu użytkowania wieczystego (komunikacja miejska) z zamierzeniem inwestycyjnym w postaci wzniesienia budynku mieszkalnego. Autor skargi zdaje się w tym miejscu zapominać, że przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie nie jest jednak udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, lecz rozbiórka istniejących na nieruchomości zabudowań. Skoro cel obecnie badanego zamierzenia nie polega zatem na budowie mieszkaniowej, to nie mógłby być badany pod kątem zgodności z celem użytkowania, nawet, gdyby wymóg taki przewidywały przepisy. Skarżąca spółka – wyraźnie obawiając się nowej inwestycji mieszkaniowej – wskazuje jeszcze na grożące zaostrzenie problemów komunikacyjnych w tym miejscu oraz niezgodność z planem zagospodarowania przestrzennego. Te kwestie będą przedmiotem badania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, która jak wynika z informacji posiadanych przez stronę skarżącą, została już zainicjowana. Reasumując, rację miał Wojewoda, który wskazał, że wymóg badania planowanej rozbiórki z celem użytkowania wieczystego nie ma żadnych podstaw prawnych, przez co decyzja organu I instancji była nieprawidłowa. Dla porządku należy dodać, że organ odwoławczy błędnie wskazał, że inwestor jest w przedmiotowej sprawie zarazem użytkownikiem wieczystym nieruchomości, uchybienie to nie miało jednak wpływu na treść decyzji. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.