II SA/Kr 1261/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Piotr Głowacki Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. P. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor [...] Zarządu Dróg Miejskich postanowieniem z dnia [...] marca 2006r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 oraz art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), art. 106 § 5 kpa oraz art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uzgodnił na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy lokalizację inwestycji polegającej na budowie zespołu trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z wjazdami i przyłączami na terenie obejmującym działki nr [...], [...], [...] obr [...] przy ul. [...] w T. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że ulica [...], przy której ma być zlokalizowana inwestycja, jest drogą gminną, która stanowi dojazd do innych posesji, w tym do działek objętych wnioskiem inwestora. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł A. P., zarzucając organowi l stancji naruszenie procedury administracyjnej ze względu na brak w postanowieniu uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. Skarżący wskazał, iż jest to drugie postanowienie organu w tej sprawie i zawiera takie same nieprawidłowości, jakie były wcześniej podstawą uchylenia postanowienia organu I instancji na mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2006r. Według A. P. zaskarżone postanowienie pozwala organowi na nierealizowanie ustawowych powinności w przedmiocie utrzymywania dróg w należytym stanie i zapewnienia bezpieczeństwa ich użytkowników. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...]r. sygn. [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podało, że organ l instancji, uzgadniając planowane zamierzenie, wskazał, iż ulica [...], przy której realizowana ma być inwestycja, stanowi drogę publiczną gminną, która może stanowić dojazd do terenu objętego wnioskiem. Odnośnie stwierdzenia skarżącego, iż nie określając szczegółowo obowiązków, jakie spoczywają na zarządcy drogi, a wynikających z przepisów ustawy o drogach publicznych, organ nie będzie realizował swoich ustawowych powinności. Kolegium uznało, iż jest to stanowisko błędne, ponieważ zaskarżone postanowienie nie zwalnia zarządcy drogi od wypełniania jego obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów, a w szczególności art. 20 ustawy o drogach publicznych. Gdyby zaś uznać zarzuty skarżącego za uzasadnione, należałoby zobowiązać organ l instancji do zacytowania w postanowieniu większości przepisów w/w ustawy dotyczących obowiązków zarządcy drogi. Zatem, wydanie zaskarżonego postanowienia nie powoduje, iż zarządca drogi nie jest nadal, na podstawie przepisów w/w ustawy, zobowiązany do utrzymywania dróg. Zdaniem Kolegium organ l instancji prawidłowo wskazał, iż ulica [...] stanowi drogę gminną, a więc drogę ogólnodostępną, co w efekcie daje możliwość dojazdu do tej działki inwestorowi. Z kolei kwestia oceny zarządcy drogi w przedmiocie utrzymania ulic [...] i [...] nie może być rozstrzygana w tym postępowaniu. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. P., podnosząc zarzuty zawarte w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, choć z innych względów niż podniesione w skardze. Na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, a decyzja taka w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego jest wydawana po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony w przedmiotowej sprawie dotyczy obszaru nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przyległego do pasa drogowego. Celowym zatem było rozważenie konieczności dokonania uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi. Jak wynika z akt sprawy, ul. [...] w T. jest drogą gminną, a więc zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych jej zarządcą jest Prezydent Miasta. Stosownie do art. 21 ust. 1 tejże ustawy zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi utworzonej przez radę gminy. Należy jednak podkreślić, że powierzenie wyspecjalizowanej jednostce wykonywania zarządu dróg gminnych nie powoduje utworzenia odrębnego podmiotu uprawnionego do wydawania władczych rozstrzygnięć jako organu administracji publicznej, a decyzje lub postanowienia wydawane w ramach sprawowania zarządu dróg gminnych powinny być wydawane z upoważnienia organu uprawnionego przez ustawę o drogach publicznych do wykonywania tego zarządu (art.21 ust.1a ustawy o drogach publicznych), a więc w niniejszej sprawie – z upoważnienia Prezydenta Miasta. Dlatego też zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie uzgodnienie z zarządcą drogi publicznej zostało wydane z naruszeniem art. 106 kpa, ponieważ zachodzi tożsamość organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz organu uzgadniającego, a co za tym idzie, brak było podstaw do podejmowania odrębnego postanowienia przez Dyrektora [...] Zarządu Dróg Miejskich w przedmiocie uzgodnienia w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Konieczność uzyskania stanowiska przed wydaniem decyzji aktualizuje się, w świetle brzmienia art. 106 § 1 kpa, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, niż organ wydający decyzję. W przedmiotowej sprawie zarządcą drogi publicznej, do której przylegać miała objęta projektem inwestycja, jest, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, Prezydent Miasta. Organ ten jest na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwy również w zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie swojej właściwości miejscowej. Tymczasem, jak wskazano wyżej, [...] Zarząd Dróg Miejskich ani też dyrektor tej jednostki działający z upoważnienia prezydenta nie są innym organem w stosunku do Prezydenta Miasta. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 739/06, iż pod względem ustrojowym i organizacyjnym organy współdziałające w wykonaniu swoich uprawnień są organami równorzędnymi, posiadającymi samodzielne i autonomiczne kompetencje. Oznacza to, że przepis art. 106 kpa nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. W związku z tym należy uznać, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego oraz postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 106 kpa - nie zostały spełnione przesłanki wydania postanowienia, o którym mowa w tym przepisie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji powinien był motywy objęte uzgodnieniem, o którym mowa w art. 54 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawrzeć w decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej planowanej inwestycji. Powyższe uchybienie przesądziło o konieczności uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia je poprzedzającego. Na marginesie należy wskazać, że upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych, a także postanowień w sprawach indywidualnych musi być udzielane konkretnym osobom wskazanym imiennie, a nie poprzez odniesienie takiego upoważnienia tylko do stanowiska i zamieszczenie go np. w statucie zarządcy drogi ([...]). Ponadto osoba upoważniona do wydawania decyzji lub postanowień w imieniu organu upoważniającego powinna wyraźnie wskazywać, że decyzja lub postanowienie jest wydawane z takiego właśnie upoważnienia. Dlatego też, bez względu na wskazane wyżej naruszenie art. 106 kpa, za nieprawidłowe należy uznać podpisanie postanowienia z dnia [...] marca 2006r. przez S. P. – p.o. Dyrektora [...] Zarządu Dróg Miejskich bez wskazania, że jest to postanowienie wydawane z upoważnienia zarządcy drogi gminnej, czyli Prezydenta Miasta. W ocenie Sądu wydanie postanowienia uzgadniającego decyzję o warunkach zabudowy z naruszeniem art. 106 kpa stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając na rzecz skarżącego równowartość uiszczonego przez niego wpisu.