II SA/Kr 1261/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski / spr. / Sędziowie WSA Renata Czeluśniak Aldona Gąsecka- Duda Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M.B. i R.B. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 września 2010 r. nr [....] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących M.B. i R.B. kwotę 500 / pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Organ nadzoru budowlanego I instancji, po przeprowadzeniu kontroli na działce nr 1 położonej w miejscowości w K. , gmina L. , decyzją z dnia [...].08.2010r., działając na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zobowiązał współwłaścicieli w/w nieruchomości – M. i R.B. do przeprowadzenia okresowej kontroli stanu technicznego budynku inwentarsko-składowego z wiatą, polegającej na sprawdzeniu: - instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska - przewodów kominowych (wentylacyjnych) - przydatności do użytkowania budynku; oraz do przedstawienia ekspertyzy technicznej budynku, ustalając termin wykonania obowiązków do dnia 15 listopada 2010r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż na skutek osunięcia się mas ziemnych spowodowanych intensywnymi opadami deszczu (na przełomie maja i czerwca 2010r.) przeprowadzone zostały czynności kontrolne, w przedmiocie ustalenia stanu technicznego budynków zlokalizowanych na działce nr 1 w miejscowości K. Na jednym z budynków - inwentarsko (konstrukcja murowana) – składowym (konstrukcja drewniana) z wiatą, stwierdzono widoczne uszkodzenia w postaci rys i pęknięć na ścianach konstrukcyjnych części inwentarskiej oraz na fundamencie. Ponadto organ I instancji ustalił, iż przedmiotowy obiekt znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu osuwiskowego. Od opisanej decyzji odwołanie wnieśli M. i R.B. W ocenie odwołujących brak jest podstaw, dla których organ administracyjny przerzucił na nich konieczność wykonania stosownej ekspertyzy (...).Strony dziwi również fakt, iż jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, Wójt Gminy L. zlecił opracowanie karty dokumentacji usuwiska, które nie obejmuje nieruchomości skarżących, bowiem jak podano "leży ona poza aktywną częścią osuwiska". Zdaniem odwołujących, aktywna część osuwiska ma niewątpliwie wpływ i oddziałuje na ich nieruchomość i posadowione na niej budynki. Ponadto decyzji organu I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 3 prawa budowlanego poprzez wyznaczenie stronom terminu do wywiązania się z nałożonych obowiązków. Podniesiono, iż w w/w przepisie nie przewidziano możliwości orzeczenia o terminie wykonania obowiązku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...].09.2010r., nr [...] na podstawie art. 104 i 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 62 ust. 3, art.80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 158 poz. 1118 z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości, zobowiązując M. i R.B. - współwłaścicieli budynku inwentarsko-składowego z wiatą, zlokalizowanego na działce nr 1 w miejscowości K. , do: - przeprowadzenia okresowej kontroli, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska, przewodów kominowych (wentylacyjnych); - przydatności do użytkowania w/w budynku, estetyki budynku oraz jego otoczenia; kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporność izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i parametrów. - przedstawienia ekspertyzy technicznej, uwzględniającej: wpływ istniejących na w/w nieruchomości warunków geologicznych na stan techniczny przedmiotowego obiektu, jego dalszą eksploatację i możliwość bezpiecznego użytkowania; propozycję rozwiązań ujawnionych wad i nieprawidłowości, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej, w szczególności do stanu bezpiecznego użytkowania, nie zagrażającemu życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia i środowiska. Propozycje rozwiązań ujawnionych wad i nieprawidłowości, w zależności od ich charakteru i specyfiki, powinny opierać się na schematach konstrukcyjnych (statycznych), założeniach przyjętych do obliczeń konstrukcji i na wynikach tych obliczeń, a także na rozwiązaniach (w formie opisu i rysunków) konstrukcyjno-materiałowych i zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż prawidłowo ustalony stan faktyczny upoważniał organ I instancji działań w trybie art. 62 ust. 3 Prawa Budowlanego. Przyznano także rację odwołującym, uznając za niedopuszczalne wyznaczenie przez PINB zobowiązanym terminu wykonania w/w obowiązków. Organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji gdy przepis materialnego prawa administracyjnego nie przewiduje terminu wykonania wynikającego z tego przepisu obowiązku lub też nie upoważnia organu administracji publicznej do określenia takiego terminu, należy przyjąć, iż obowiązek ten winien zostać wykonany przez zobowiązanego niezwłocznie po tym, jak decyzja organu staje się ostateczna, chyba że decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie podano, iż w przypadku stwierdzenia jakichkolwiek zagrożeń w trakcie kontroli, której obowiązek przeprowadzenia nałożono niniejszą decyzją, właściciel, zgodnie z przepisem art. 70 Prawa Budowlanego zobowiązany jest z mocy prawa do ich usunięcia, a osoba dokonująca kontroli do przesłania kopii protokołu do właściwego miejscowo organu nadzoru budowlanego. W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu, WINB w K. wskazało, że ekspertyza techniczna obiektu nie jest dokumentem tożsamym z kartą dokumentacyjną osuwiska. Ekspertyza techniczna to inaczej ocena stanu technicznego budynku poparta badaniami i wyliczeniami wytrzymałości jego fundamentów, ścian, stropów i innych elementów konstrukcji, elewacji oraz dachu. Obok elementów oceny, ekspertyza zawiera propozycje rozwiązania ujawnionych problemów i usunięcia zagrożeń, wad czy nieprawidłowości. Przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego wyraźnie wskazuje, że właściciel lub zarządca nieruchomości jest obowiązany przedłożyć ekspertyzę techniczną obiektu, jeżeli został stwierdzony nieodpowiedni stan techniczny obiektu. Natomiast karta dokumentacyjna osuwiska zawiera informacje na temat budowy geologicznej gruntu i ruchów masowych ziemi. Zatem nie stanowi ona dokumentu o którym mowa w art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli M. i R.B. , wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu poczynienie błędnych ustaleń faktycznych sprawy oraz nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Wskazano, iż WINB pominął całkowicie to, że przedmiotowy budynek jest obiektem inwentarsko – składowym, nie posiada zatem urządzeń służących ochronie środowiska, przewodów kominowych, a także instalacji piorunochronnej. W ocenie skarżących nakazanie kontroli w/w urządzeń czyni decyzję niewykonalną. Skarżący podnieśli także, iż przedmiotowy obiekt jest budynkiem budownictwa zagrodowego, który zgodnie z art. 62 ust. 2 prawa budowlanego nie jest objęty obowiązkiem kontroli. W skardze wskazano również, iż Gmina nie podejmuje działań w celu uzyskania środków niezbędnych dla opracowania wszechstronnych ekspertyz umożliwiających stwierdzenie co stanowiło przyczynę pęknięć ścian w zabudowaniach skarżących i czy istnieje dalsze zagrożenie. Według skarżących cały ciężar z wydaniem koniecznych ekspertyz przerzucono na strony postępowania. Zdaniem skarżących w sytuacji, gdy do szkód doszło w warunkach ponadprzeciętnych (w związku z powodzią oraz osunięciem się znacznej części góry), właściwe organy najpierw powinny zbadać czy stan techniczny budynków skarżących jest "nieodpowiedni", a także co było tego przyczyną oraz czy w dalszym ciągu istnieje zagrożenie. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 póz. 1269 z póź. zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 póz. 1270 z późn. zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uznać częściowo za zasadną. Jak wynika ze wskazania organów obu instancji decyzja została wydana na podstawie art. 62 ust. 3 prawa budowlanego - ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm). Przepis ten stanowi: "właściwy organ może w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska - nakazać przeprowadzenie w każdym terminie kontroli, o którym mowa w ust. 1, a także żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części". Z treści powyższego przepisu wynika w jakich okolicznościach organ może korzystać ze swych uprawnień i nakazać przeprowadzenie kontroli a nawet przedstawienia ekspertyzy. Otóż jednoznacznie wynika, iż w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego i to w stopniu zagrażającym życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, środowiska. By dokonać oceny czy taki stan występuje należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem dokonania konkretnych ustaleń zarówno co do rodzaju obiektu budowlanego, jego stanu technicznego, ewentualnych zagrożeń wynikających z tego stanu - i dopiero po wnikliwej ocenie dokonanej w aspekcie wskazanych przepisów prawnych podjąć stosowne decyzje tymi przepisami przewidziane tj. przeprowadzenie kontroli bądź wykonanie ekspertyzy. Skarżący zarzucili w skardze, iż przedmiotowy budynek inwentarsko - składowy nie posiada urządzeń służących ochronie środowiska, przewodów kominowych oraz instalacji piorunochronnej, których sprawdzenie nakazano zaskarżonej decyzji. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do zweryfikowania tych twierdzeń. Nie można bowiem stwierdzić, czy budynek inwentarsko składowy, zlokalizowany na działce nr 1 posiada instalacje i urządzenia służące ochronie środowiska, przewody kominowe oraz instalację piorunochronną, a zatem nie da się ocenić czy zaskarżona decyzja w tym zakresie jest wykonalna. Brak jednoznacznych ustaleń w tym zakresie stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77 kpa i art. 62 prawa budowlanego - co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, iż w utrwalonym orzecznictwie zgodnie z zasadami art. 7, 77 kpa prezentuje stanowisko jednoznaczne, że obowiązek przeprowadzenia postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucany na stronę ciężar dowodu. Ponadto z brzmienia przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji wynika, iż aby obarczyć stronę sankcją w nim przewidzianą, organ musi stwierdzić nieodpowiedni stanu techniczny obiektu budowlanego w stopniu zagrażającym życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, środowiska. W sprawie niniejszej, organy nadzoru budowlanego nie poczyniły żadnych ustaleń odnośnie tego, czy w ogóle i ewentualnie jakie zagrożenie (życia lub zdrowia ludzi, bądź bezpieczeństwa mienia) może spowodować nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego budynku. Orzeczenie o obowiązku z art. 62 ust. 3 prawa budowlanego, w sytuacji, gdy nie wykazano, iż zostały spełnione konieczne przesłanki przewidziane w tym przepisie, stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny podjąć działania zmierzające do weryfikacji twierdzeń skarżącego odnośnie braku wskazanych urządzeń i przewodów oraz rzetelnego ustalenia rodzaju obiektu budowlanego, jego stanu technicznego i ewentualnych zagrożeń wynikających z tego stanu. W toku postępowania poprzedzającego zaskarżoną decyzję organy analizy takiej nie dokonały, a rolą sądu administracyjnego nie jest zastępowanie organów administracji, lecz kontrola ich działań. Jednocześnie podkreślić należy, że zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym to na właścicielu budynków ciąży obowiązek utrzymania ich w odpowiednim stanie technicznym oraz przedłożenia na żądanie właściwych organów stosownych ekspertyz i wyników kontroli. W konsekwencji to właściciel takich obiektów ponosi wszelkie skutki finansowe działań związanych z utrzymaniem obiektów w odpowiednim stanie technicznym niezależnie od przyczyn (zaniedbań, powodzi, pożaru itd.), które miały wpływ na ów stan techniczny. W konsekwencji pozostałe zarzuty skargi uznać należy za całkowicie bezzasadne. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w pkt I sentencji. Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.