II SA/Kr 1261/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2012 r. sprawy ze skargi M.G-G., , D.G. i J.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 września 2000 r. , nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. działając na podstawie art. 48 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, póz. 414 ze zm.), oraz art. 104 k.p.a. nakazał S. i J.G. rozbiórkę samowolnie dobudowanych dwóch ścian zewnętrznych przy istniejącym budynku na terenie działki oznaczonej nr geodezyjnym [...] w K. przy ul. [...] oraz uprzątnięcie i uporządkowanie terenu po zakończeniu robót rozbiórkowych. Organ wskazał, że na terenie działki nr [...] w K. należącej do S. i J.G. , w miesiącach czerwiec - lipiec bieżącego roku ww. inwestorzy obmurowali pustakami gazobetonowymi z ociepleniem ze styropianu istniejące dwie ściany tarasu o konstrukcji murowano-szkieletowej ż dachem jednospadowym krytym blachą falistą, znajdujące się przy istniejącym budynku,. W ścianie północnej od strony ul. [...] zostały wbudowane drzwi zewnętrzne wejściowe antywłamaniowe wraz z oknem. Dobudowane ściany tworzą pomieszczenie o wym. wewnętrznych 3,90 x 3,26 m, wymiary zewnętrzne łącznie z grubością ścian 4,34 x 3,70 m. Wewnątrz pomieszczenia wykonany został strop drewniany z desek, na ścianach i suficie tynk, na podłodze zostały ułożone płytki glazurowane. Na zewnątrz dobudowane ściany zostały otynkowane, w trakcie dokonywanych oględzin prowadzone były roboty budowlane związane z oblicowaniem ściany północnej płytkami elewacyjnymi. Inwestorzy nie posiadali pozwolenia na wykonanie powyższych prac. Nie dokonali też zgłoszenia. Wobec powyższego organ na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane nakazał, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wybudowanego bez stosownego pozwolenia. W odwołaniu złoconym od powyższej decyzji S.G,. i J.G. i potwierdzili, że wzmocnili ściany pustakami. Podnieśli, że nie wiedzieli, iż na takie prace budowlane wymagane jest pozwolenie. Zaznaczyli, że nie zrobili żadnej rozbudowy, a jedynie prześwitujące ściany wyłożyli pustakami i ocieplili je. Podnieśli, że nie dobudowali dwóch ścian budynku, ale istniejące już ściany z prześwitami wzmocnili pustakami. Decyzją z dnia [...] września 2000 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. Organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy oraz z protokołu oględzin z dnia 10 lipca 2000 r. na terenie posesji w K. przy ul. [...] inwestorzy dokonali obmurowania pustakami gazobetonowymi z ociepleniem ze styropianu istniejących ścian tarasu. Dobudowane ściany tworzą pomieszczenie o wym. wew. 3,90 x 3,26 m, wymiary zewnętrzne łącznie z grubością ścian 4,34 x 3,70 m. Wewnątrz pomieszczenia wykonany został strop drewniany z desek, na ścianach i suficie tynk, na podłodze zostały ułożone płytki glazurowane. Na zewnątrz dobudowane ściany zostały otynkowane. Według oświadczenia inwestorów, przedmiotowe roboty budowlane dokonane zostały w miesiącach czerwiec-lipiec 2000 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z powyższego wynika, że inwestorzy dokonali samowoli budowlanej, bowiem w sposób jednoznaczny ustalono, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały bez wymaganego przepisami art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r. pozwolenia na budowę. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.G. i S.G. podnieśli, że nie dobudowali nowych ścian do istniejącego budynku, ale już istniejące ściany o konstrukcji murowano-szkieletowej ocieplili styropianem, a w luki ścian wmurowali pustaki, tak, że w miejsce konstrukcji murowano-szkieletowej powstała ściana. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji j ą poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swojej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., podstawą uchylenia decyzji lub postanowienia jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie gdyż analiza postępowania administracyjnego, jakie toczyło się w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej, prowadzi do wniosku, że postępowanie administracyjne będące przedmiotem kontroli, dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu ustalenia faktyczne organów administracji obu instancji nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach kodeksu, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. - udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Należy podkreśli, iż art. 80 k.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za przepis, statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. W rozpatrywanej sprawie organy administracji obu instancji nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, jakie powinno poprzedzać wydanie decyzji, oraz nie wykazały na podstawie jakich dowodów uznały przedmiotowy obiekt za samowolę budowlaną. Mając na uwadze uregulowanie art. 107 § 3 k.p.a., organy w uzasadnieniu decyzji winny wskazać fakty uznane za udowodnione, dowody będące podstawą ustaleń faktycznych oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem organy nie podały wskazały żadnych okoliczności na podstawie których przyjęły, że przeprowadzone roboty stanowią budowę obiektu (jego części) dokonaną w ramach samowoli budowlanej. Według organów nadzoru budowlanego skarżący bez wymaganego pozwolenia na budowę dobudowali dwie ściany zewnętrzne przy istniejącym budynku na terenie działki oznaczonej nr geodezyjnym [...] w K. , przy czym, jak wynika z uzasadnienia decyzji, prace te polegały na obmurowaniu już istniejącej konstrukcji murowano - szkieletowej pustakami gazobetonowymi i ociepleniem ze styropianu. Z ubogiego materiału dowodowego jaki znajduje się w aktach administracyjnych (w zasadzie jest to jedynie protokół oględzin) nie wynika w sposób dostateczny jaki był zakres prac wykonany przez skarżących w stosunku do stanu poprzedniego, gdyż organ nie ustalił w sposób pozwalający na weryfikację tych ustaleń jaki był stan przedmiotowego obiektu z czasu przed wykonaniem prac budowlanych - a zatem w konsekwencji, czy prace te wymagały wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Brak jakiejkolwiek dokumentacji np. fotograficznej nie pozwala sądowi na ocenę legalności tak zaskarżonej decyzji jak i decyzji jej poprzedzającej. Nie jest dla sądu jasne co organ rozumie przez pojęcie istniejąca ściana tarasu o konstrukcji murowano - szkieletowej. Sformułowanie to sugeruje, iż ściany tarasu już istniały. Czy zatem w istocie prace polegały na ociepleniu już istniejących ścian (jak wskazywali skarżący) czy budowę nowych ścian których wcześniej nie było. Organ II instancji nie ustosunkował się do zarzutów formułowanych przez skarżącego w odwołaniu, iż nie dokonał rozbudowy obiektu a jedynie istniejące już ściany z prześwitami wzmocnił pustakami i ocieplił. Jest to uchybienie proceduralne dotyczące uzasadnienia decyzji (brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania) ale też, wobec stwierdzonych wyżej uchybień w postępowaniu dowodowym przez organ l instancji organ odwoławczy naruszył wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem l instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu l instancji, lecz organ ten obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania, w razie konieczności przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe. O konieczności takiej (uzupełnienia dowodów) przesądzało wadliwe, niepełne postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ l instancji. Także uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniają wymagań o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten przesądza, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. A zatem prawidłowe uzasadnienie, to takie które zawiera ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazuje, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem należycie uzasadnić, jak rozumie przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i dlaczego należy je zastosować do konkretnych warunków stanu faktycznego danej sprawy. W uzasadnieniu organ powinien także wskazać wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, które uznał za udowodnione. Brak w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji ale też w decyzji organu l instancji wskazania faktów, które uznał za udowodnione oraz dowodów na których się oparł stanowi naruszenie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wadliwe uzasadnienie decyzji nie pozwala na również na ocenę, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności lub zaniechania przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.