II SA/Kr 1262/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi S.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 lipca 2012 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. skargę oddala; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata D.B. kwotę 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z [...] lutego 2012 r., na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24. 10. 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229) nakazał J.K. i S.K., rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego w O. przy ul. [...] na działce nr [...]. . Określił jednocześnie termin wykonania w/w obowiązku do 31 lipca 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 30 września 2011 r. w związku z pismem m.in. S.G. wszczął urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z prawem budowy budynku gospodarczego w O. przy ul. [...] na działce nr [...] stanowiącej własność. J.K. . W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 24 października 2011 r. stwierdzono, że na ww. nieruchomości posadowiony jest m.in. budynek gospodarczy o wymiarach 243 x 337 cm i wysokości maksymalnej 2m. Obiekt jest o konstrukcji murowanej, podwalina z kostki betonowej, podmurówka z kostki betonowej, ściany murowane z cegły o grubości 12 cm. Stropodach drewniany z okrąglaków, deskowanie pełne, pokrycie papa. Posadzka z kostki betonowej i kamienia rzecznego. Budynek nie ma fundamentów rozumianych jako ławy fundamentowe, funkcję fundamentów pełni podwalina z kostki betonowej. Nie ma instalacji. Powierzchnia zabudowy obiektu wynosi 8,2 m2. Na podstawie oświadczeń inwestorów J.K. i S.K. , organ ustalił, że obiekt został wybudowany bez pozwolenia ok.1993 r. Wskazał jednocześnie, że nie dał wiary S.G. , która oświadczyła, że obiekt został wybudowany w 2007 r. Odwołując się do treści art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. organ podał, że zastosowanie znajdują przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. W jego ocenie zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy wskazuje na zaistnienie przesłanki do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ ustalił, że obiekt narusza przepisy przeciwpożarowe w zakresie lokalizacji budynku, jest bowiem zlokalizowany w odległości 4,21 m od budynku znajdującego się na sąsiedniej działce, co uniemożliwia jego legalizację. Przepisy warunków technicznych zarówno obowiązujące w dacie budowy budynku, jak i obowiązujące obecnie nie dopuszczają lokalizacji budynków w odległości 4,21 m od siebie. Powyższe stanowi równocześnie, że obiekt jest wybudowany w terenie który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, bowiem przepisy przeciwpożarowe wykluczają zabudowę w tym miejscu. J.K. i S.K. wnieśli odwołanie od ww. decyzji. Wskazali, że budynek został wybudowany w latach 1990-1993 r. w miejscu starej stodoły, po uzyskaniu zgody S.G. . W ocenie odwołujących się budynek jest zgodny z przepisami zagospodarowania przestrzennego, jak również z przepisami technicznymi. Nie stwarza również niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, nie pogarsza warunków użytkowych ani nie narusza przepisów przeciwpożarowych. Podali także, że między nimi a S.G. istniej konflikt sąsiedzki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] lipca 2012 r., znak: [...] , na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że organ I instancji naruszył art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 7 kpa i art. 77 kpa. Wskazał, że prawo budowlane z 1974 r. przewiduje możliwość zalegalizowania samowoli, jeżeli wybudowany bez pozwolenia obiekt budowlany spełnia wszystkie wymagania przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane oraz jego lokalizacja nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Nakaz przymusowej rozbiórki jest najbardziej dolegliwą sankcją i dlatego powinien on być stosowany tylko wówczas, gdy nie jest możliwe usunięcie zagrożeń czy pogorszeń przez wprowadzenie zmian w wybudowanym obiekcie na zasadzie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W ocenie WINB w K. , zgromadzony przed organem I instancji materiał dowodowy, nie jest wystarczający dla uzasadnienia nałożonego obowiązku rozbiórki. Zauważył, że przedstawione w odwołaniu zdjęcia świadczą o dokonanej częściowej rozbiórce budynku gospodarczego w stosunku do stanu ustalonego materiałem zdjęciowym podczas kontroli. W takim stanie rzeczy określenie jakiego obiektu dotyczy skarżona decyzja, a w konsekwencji weryfikacja, czy została ona wydana zgodnie ze stosownymi przepisami prawa jest niemożliwa. Zgodnie z brzmieniem art. 37 w/w ustawy organ winien był przeprowadzić analizę, czy przedmiotowy obiekt nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w aktach znajduje się kserokopia zaświadczenia Prezydenta Miasta O. z 14 lutego 2012 r., znak: [...] wydanego J.K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Ponadto nie przeprowadzono analizy pod kątem punktu 2 art. 37 ust. 1 tj. czy przedmiotowy budynek powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w odniesieniu do przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosła S.G. . W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nie zgadza się z wydaną decyzją, albowiem "chodzi o budynek gospodarczy, a nie wiatę, która jest odrębną sprawą". Podkreśliła, że budynek gospodarczy, który winien być przedmiotem postępowania został wybudowany w 2007 r. w granicy, bez jej zgody. Wyjaśniła, że wystąpiła do PINB-u gdyż K.K. w 2011 r. usadowiła obok budynku gospodarczego wiatę z trzema ścianami odeskowanymi oraz dachem z papy o wym. 2,88 m x 1,9 m. Budynek gospodarczy wypełniony jest węglem, a wiata drewnem co stwarza zagrożenie pożarowe. Wskazała, że organ odwoławczy zwrócił uwagę, że obiekt został częściowo rozebrany, co jest nieprawdą, gdyż rozebrana została tylko stojącą obok wiata. W piśmie z 4 grudnia 2012 r. stanowiącym uzupełnienie skargi zarzucono, iż organ odwoławczy nie uwzględnił przepisów ppż z rozporządzenia z 12. 04. 2002 r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazując, ze już samo naruszenie ppoż stanowi podstawę do nakazania rozbiórki. Nadto zarzucono organowi odwoławczemu wadliwe przyjęcie, że dołączone do akt sprawy zaświadczenie Prezydenta M. O. z 14. 02. 2012 r. stanowi o zgodności obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jakkolwiek zaświadczenie to dotyczy innego obiektu tj. wiaty o konstrukcji drewnianej. Oznacza to, że organ II instancji nie miał żadnych podstaw do ustalenia, ze zaświadczenie to dotyczy przedmiotowego budynku gospodarczego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a Skarga jest niezasadna. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji już na wstępie należy wskazać, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest stosownie do treści art. 7 kpa jest podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązek ten organy realizują w sposób wyznaczony treścią art. 77 i art. 80 k.p.a. Stąd też to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek zebrać w sposób wyczerpujący, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Warszawie z 9. 04. 2004 r., sygn. akt II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23. 04. 2002 r., sygn. akt I SA 274/02; wyrok NSA z 1. 04. 2002 r., sygn. akt V SA 115/01). Oznacza to, że organ musi zebrać ogół dowodów, których rozpatrzenie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. A zatem postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie. Natomiast dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z przepisem l art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Oznacza to, że winno ono zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazywać związek między tą oceną a rozstrzygnięciem. Mając powyższe na uwadze należy się zgodzić z organem odwoławczym, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...]. 02. 2012 r. nakazująca J.K. i S.K. rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. [...] w O. na działce nr [...] z jednoczesnym określeniem terminu wykonania obowiązku do 31 lipca 2012 r. nie odpowiada prawu, nie zostało bowiem wyjaśnionych wiele okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. A zatem postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 § 1, i 80 i art 107 § 3 kpa. Postępowanie prowadzone z urzędu przez organ I instancji zostało zainicjowane pismem S.G. , która wystąpiła o zbadanie, czy budynek gospodarczy posadowiony na działce nr [...] przy ul. [...] został wybudowany legalnie, a organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nakazał inwestorom tj. J. i S.K. rozbiórkę ww. obiektu. Oceniając powyższe należy jednak stwierdzić, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nie odpowiadało wymaganiom prawa, a zgromadzony materiał - w ocenie Sądu podzielającego w tym zakresie pogląd organu odwoławczego - nie jest wystarczający dla orzeczenia rozbiórki, a zatem organ przedwcześnie wydał decyzję pierwszoinstancyjną, w której nakazał rozbiórkę. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wystarczający na jakiej podstawie przyjął, iż przedmiotowy budynek gospodarczy został wzniesiony przed 1. 01. 1995 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. ograniczył się bowiem do wskazania, że ustalając powyższe dał wiarę twierdzeniom inwestora, odmówił natomiast dania wiary twierdzeniom S.G. , według której przedmiotowy budynek został wzniesiony w 2007 r. Mając na uwadze, że prawidłowe ustalenie daty wzniesienia budynku gospodarczego na działce nr [...] ma istotne znaczenie dla dalszego postępowania i wyboru trybu postępowania legalizacyjnego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ prawidłowo przeprowadzi postępowanie dowodowe z wykorzystaniem dokumentów, zeznań świadków oraz oględzin, ewentualnie oświadczeń stron złożonych w trybie art. 75 § 2 kpa. Natomiast w sytuacji gdyby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. ponownie uznał - po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym , że przedmiotowa samowola budowlana powstała przed 1.01.1995 r., to należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w pierwszej kolejności organ winien rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki do nakazania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 ww. ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają rozbiórce gdy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część 1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę lub 2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Należy podkreślić, że organ stosując art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., o ile stwierdzi, że w sprawie nie zaistniały przesłanki z ust. 1 ww. przepisu nie nakazuje rozbiórki, ale najpierw nakazuje ewentualne dostosowanie budynku do wymagań obowiązującego prawa budowlanego. Oznacza to, iż zgodnie że stanowiskiem organu odwoławczego ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji musi ustalić kiedy przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany, a jeśli zajdą warunki do zastosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. ustali prawidłowo czy przedmiotowy obiekt nie narusza przepisów ustawy zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Dopiero po dokonaniu takiej oceny będzie możliwe podjęcie decyzji o ewentualnej rozbiórce lub legalizacji przedmiotowego obiektu, natomiast w postępowaniu poddanym sądowej kontroli organ I instancji nie dokonał koniecznych ustaleń i ocen w wyżej wskazanym zakresie i od razu przesądził o rozbiórce budynku gospodarczego wzniesionego na działce nr [...] . Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba wskazać, że są one wewnętrznie sprzeczne ponieważ skarżąca także kwestionuje brak prawidłowego wyjaśnienia wszystkich istotnych kwestii, w tym daty powstania przedmiotowego budynku. W ocenie Sądu powyższe ustalenia wymagają – tak jak to ocenił organ odwoławczy – przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej wynik, a zatem nie wystarczy postępowanie uzupełniające o jakim mowa w art. 136 kpa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia obowiązujących ppoż. nie można się zgodzić, że ilekroć rozpatrywana jest samowola budowlana w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. samo wykazanie, iż budynek narusza obowiązujące przepisy ppoż. stanowi wystarczającą przesłankę do orzeczenia nakazu rozbiórki. Zasadny jest natomiast zarzut dowolnego ustalenia, że przedmiotowy budynek gospodarczy jest zgodny z planem miejscowym w oparciu o zaświadczenie wydane przez Prezydenta M. O. z 4. 02. 2012 w odniesieniu do wiaty drewnianej, co dodatkowo uzasadnia prawidłowość zaskarżonej decyzji. Z wyżej wskazanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 1270 ) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a.