II SA/Kr 1262/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 lipca 2013 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Postępowanie organu I instancji zostało wszczęte w związku z pismem M.Z. , która wniosła o interwencję w sprawie samowolnego postawienia budynku na działce nr [...] obr [...] przy ul. [...] w Z. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] , nakazał G.K. dokonanie rozbiórki "budynku gospodarczego- garażu o wymiarach 3,70 x 6,16 /m/ wykonanego na działce ewid. nr [...] obr. [...] położonej w Z. , bez wymaganego pozwolenia na budowę ". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek samowoli budowlanej, w związku z czym postanowieniem z dnia 28 lutego 2012r. nałożył on na G.K. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego, zaświadczenia Burmistrza Miasta Z. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozostałych dokumentów koniecznych do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Następnie G.K. poinformowała w swoim piśmie organ I instancji, że budynek garażowy będący przedmiotem postępowania nie spełnia wymogów dla tego typu obiektów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. G.K. wskazała nadto, że remont obiektu, który przeprowadziła w latach 1990-2000, wykonany został, ponieważ obiekt znajdował się w nieodpowiednim stanie technicznym czym powodował oszpecenie otoczenia. Stwierdziła również, że z uwagi na zakres remontu i brak znaczących zmian w budynku nie widzi ona potrzeby sporządzania projektu budowanego dla tego budynku. Odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone przez G.K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 24 lipca 2013r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2013r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2010r. Dz.U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego-garażu zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w Z. W stanie faktycznym sprawy ustalono, że ok. 1970r. na ww. działce wybudowano budynek gospodarczy - drewnianą szopę. Przedmiotowy obiekt wskutek robót budowlanych przeprowadzonych przez G.K. w latach 1990- 2000 został zmieniony w garaż z poddaszem. Z materiału dowodowego wynika również, że przedmiotowy budynek posadowiony jest obecnie bliżej granic działki, a także, że jest większy od poprzednio istniejącej drewnianej szopy. Organ odwoławczy uznał, iż obecnie na przedmiotowym terenie znajduje się zupełnie nowy budynek w niczym nie przypominający budynku gospodarczego - drewnianej szopy, zlokalizowanego się na działce przed dokonaniem prac budowlanych. Ustalono bowiem, że zmianie uległa powierzchnia obiektu funkcjonującego obecnie jako garaż, budynek przykryto nowym dachem, wyposażono w poddasze i prowadzące na nie zewnętrzne schody, powiększeniu uległa kubatura obiektu, zmieniono także jego wysokość. Mając na uwadze powyższe, WINB stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował prace budowlane przeprowadzone na działce nr [...] obr. [...] w Z. jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. W myśl tego przepisu przez pojęcie "budowa" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Następnie wyjaśniono, że na wykonanie przedmiotowych robót wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. Zatem w przedmiotowym postępowaniu znalazły zastosowanie przepisy art. 48-49 ustawy Prawo budowlane, które określają zasady postępowania organu administracji w przypadku przeprowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W oparciu o powyższą regulację zastosowano procedurę legalizacyjną, która okazała się bezskuteczna, gdyż w zakreślonym przez organ administracyjny terminie inwestor nie dostarczył żądanych dokumentów. Zdaniem organu odwoławczego zasadnie zatem, w oparciu o art. 48 ust. 4 ustawy prawo budowlane zastosowano sankcję polegającą na rozbiórce przedmiotowego budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustosunkowując się do uwag podnoszonych przez G.K. w odwołaniu wskazał, że z akt sprawy, w sposób bezsporny wynika, że obecny kształt i umiejscowienie budynku jest skutkiem robót przeprowadzonych przez G.K. . Nadto sama skarżąca złożyła w niniejszej sprawie oświadczenie, że prace te miały miejsce w latach 1990-2000, a zatem nie zakończyły się przed momentem wejścia w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W tej sytuacja WINB stwierdził, ze organ I instancji prawidłowo nałożył obowiązek rozbiórki na obecnego właściciela budynku. Ponadto zaznaczono, że z uwagi na treść art. 48 ustawy Prawo budowlane w związku z §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w ocenie organu odwoławczego nie mogła nastąpić legalizacja prac budowlanych przeprowadzonych przez inwestora, bowiem garaż usytuowany jest w narożniku działki nr [...] obr. [...] w Z. w odległości 0,6 m oraz 1,3 m od działek sąsiednich. W tej sytuacji nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem inaczej niż przez rozbiórkę przedmiotowego budynku. G.K., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24.07.2013r., wnosząc o uchylenie jej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącej powołany w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepis art. 48 ust. 4 ustawy prawo budowlane nie powinien mieć w sprawie zastosowania, bowiem nie normuje on sytuacji związanej z robotami budowlanymi polegającymi na remoncie budynku, które miały miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponadto skarżąca wskazała, że przedmiotowy budynek gospodarczy powinien zostać zakwalifikowany jako obiekt wymieniony w art. 29 ust. 1 pkt 4 ( ze względu na powierzchnię zabudowy 22,80 m2), co w konsekwencji powodowało, że jego budowa powinna zostać poprzedzona zgłoszeniem. Zatem ewentualne postępowanie naprawcze winno się toczyć na podstawie art. 49 b prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, określającymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W innym wypadku skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Podstawowy spór między organami administracji, a skarżącą dotyczy trafności zakwalifikowania wykonanych prac jako "budowy" budynku garażowego bądź też jego "remontu". Zdaniem skarżącej prace budowlane objęte zaskarżoną decyzją należy zakwalifikować jako remont. Prawidłowe ustalenie charakteru robót ma znaczenie zasadnicze dla przyjęcia czy w tej sprawie inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zgłoszeniu właściwemu organowi wymagało wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, pkt 4-6 oraz pkt 9-13 tej ustawy. Remontem w rozumieniu art. 3 pkt. 8 Prawa budowlanego jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Roboty wykonane przez skarżącą, jak ustalono, polegały na: powiększeniu długości budynku, obłożeniu ścian płytami gipsowymi i tynkiem, wymianie pokrycia dachowego z gontu na blachodachówkę, wykonaniu schodów stalowych zewnętrznych na poddasze na którym również znajduje się pomieszczenie gospodarcze. Remont oznacza odtworzenie stanu pierwotnego a wykonane prace przez skarżącą takim odtworzeniem nie są. Z akt sprawy wynika, że w miejscu prowadzonych robót wcześniej istniała drewniana szopa – mniejsza, niższa i zlokalizowana w dalszej odległości od granic działki. Wymiary obiektu nie budzą wątpliwości, podaje je i potwierdza sama skarżąca np. w treści skargi. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organy administracyjne słusznie przyjęły, że działanie podjęte przez G.K. nie miały charakteru remontu, ale polegały na rozbudowie obiektu – powstał obiekt większy od poprzedniego (dłuższy, usytuowany bliżej granicy działki, o wysokości przekraczającej 3m, składający się z dwóch pomieszczeń: garażu na dole /wysokość 2,08, wysokość bramy 1,9m/ i "pomieszczenia gospodarczego" na poddaszu dostępnego z zewnętrznych schodów metalowych – co obrazuje wykonany materiał fotograficzny). Zgodnie z art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Należy również podnieść i to, że niezależnie od przyjęcia, że realizowana inwestycja stanowi nową budowę bądź częściową odbudowę lub też rozbudowę budynku gospodarczego - nie zmienia faktu, że zarówno "budowa bądź odbudowa nowego obiektu" jak i "rozbudowa istniejącego obiektu" wymagają wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca tego wymogu nie spełniła. Co jednak najważniejsze w niniejszej sprawie organ I instancji zamierzał zalegalizować wykonane przez nią prace budowlane i postanowieniem z 28.02.2012r. nakazał inwestorce przedstawienie stosownych dokumentów w terminie do 31.10.2012r. (pierwotny termin był zresztą przedłużany na wniosek inwestorki). Postanowienie to inwestorka odebrała w dniu 2.03.2012r. Skarżąca, pomimo pouczenia o skutkach polegających na nakazaniu rozbiórki – nie przedłożyła żadnych dokumentów pozwalających na legalizację obiektu. Wobec powyższego, wiedząc o takim obowiązku – sama naraziła się na sankcje z art. 48 Prawa budowlanego. Należy również dodać, że pojęcie remontu podlega ścisłej wykładni, a to dlatego, że roboty budowlane objęte remontem nie wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Również w orzecznictwie sądowym rygorystycznie traktuje się remont, np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 17.10.2007r., sygn. akt II SA/Sz 719/07, opub. w LEX nr 347961 stwierdził, że "samowolne wybudowanie schodów zewnętrznych o konstrukcji metalowej w miejsce dotychczasowych schodów o konstrukcji drewnianej nie stanowi remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, lecz wykonanie robót budowlanych polegających na budowie części obiektu budowlanego, do których zastosowanie ma art. 48 ustawy". Oceniając prawidłowość zastosowania w tej sprawie art. 48 Prawa budowlanego Sąd nie dopatrzył się uchybień po stronie organów administracji. Treść powołanego art. 48 Prawa budowlanego jest następująca: właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Jak wskazano wyżej skarżąca na wezwanie przez organ do przedłożenia prawem wymaganych dokumentów i pomimo przedłużenia na jej wniosek terminu dla dokonania tych czynności, nie dopełniła nałożonych na nią obowiązków i nie przedłożyła żadnych dokumentów. Ponadto należy zwrócić uwagę, że organ odwoławczy dokonując zgodności obiektu z treścią § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) prawidłowo wskazał, iż regulacje te zostały naruszone. Zgodnie z § 12 ust. 1, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W myśl § 12 ust. 3 pkt 4 powołanego wyżej rozporządzenia, możliwe jest sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Przepis ten nie obejmuje więc przedmiotowego obiektu, gdyż jak wynika z przedłożonej dokumentacji w sprawie i co potwierdza w swojej skardze inwestorka obiekt ten przekracza owe wymiary i nie spełnia prawem wymaganych warunków. Tymczasem garaż został usytuowany w odległości 0,6 m oraz 1,3 m od granicy z działką sąsiednią. W tych okolicznościach brak jest podstaw do doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych, w ocenie Sądu zasadnym i w pełni uzasadnionym było wydanie przez organ nadzoru decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. W rezultacie wzniesienia obiekt budowlanego bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę skarżąca dopuściła się samowoli budowlanej, a to rodziło skutki przewidziane w art. 48 Prawa budowlanego. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi podkreślić należy, że przedmiotowy obiekt nie jest wolno stojącym parterowym budynkiem gospodarczym, wiatą ani altaną lub przydomową oranżerią o powierzchni zabudowy do 25 m2 (art.29 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego), ani tym bardziej altaną lub obiektem gospodarczym na działce w rodzinnym ogrodzie działkowym o powierzchni zabudowy do 25 m2 (art.29 ust.1 pkt 4 prawa budowlanego – na co powołuje się skarżąca). Konkludując rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.