II SA/Kr 1263/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia: I. zawiesić postępowanie sadowe; II. podjąć postępowanie sądowe z udziałem B. B. oraz A. B. jako następców prawnych M. S.. Sygn. akt II SA/Kr 1263/13 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego skargę oddala Postanowieniem z dnia 4 marca 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 159 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) wstrzymało wykonanie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 10 maja 2012 r. nr [...] znak: [...] r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie masztu teleinformatycznego transmisji danych o nazwie " [...] " wraz z realizacją urządzeń budowlanych zlokalizowanego na części działki nr ewid. [...] w [...] gm. B. , obejmującej budowę wieży kratowej o wysokości 55/mJ n.p.t., urządzenia zewnętrznego posadowionego na ramie obok wieży o wymiarach: l/m/x5/m/x2/m/, l/m/x5/m/x2/m/, rezerwa l/m/x5/m/x2/m/, stacji bezobsługowej (równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi poniżej 15W, moc promieniowania dla pojedynczej anteny wynosi 5,0 IW oraz ogrodzenia. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że z wnioskiem o wstrzymanie wykonania opisanej powyżej decyzji wystąpili M.S. –B. , S.O. , S. M. , A.O. , J.S. B.G. , J.P. i M.K. W ocenie organu w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo, iż przedmiotowa decyzja dotknięta jest wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem wystąpił T.K. podnosząc, iż w wydanym postanowieniu nie wykazano, iż zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji. Wnioskodawca wskazał, że wada powodująca nieważność decyzji musi mieć pewne cechy oczywistości jeszcze przed podjęciem czynności postępowania dowodowego, albo ujawniająca taką cechę w trakcie trwania tych czynności. Kolegium w zaskarżonym postanowieniu nie "uprawdopodobniło" także, iż decyzja organu I instancji jest dotknięta wadą określoną art. 156 § 1 k.p.a. Wnioskodawca podniósł, iż organ nie może w sposób dowolny wstrzymać wykonania decyzji tj. "w szczególności w sytuacji, gdy przypuszczenia organu odnośnie istnienia kwalifikowanej wady prawnej decyzji mają wyłącznie charakter abstrakcyjny, nie opierając się na konkretnych okolicznościach sprawy". W ocenie wnioskodawcy brak jest podstaw prawnych do wstrzymania wykonania decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2013 r. znak:[...] – utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 4 marca 2013 r. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). W uzasadnieniu omawianego postanowienia organ przytoczył treść art. 159 § 1 k.p.a. oraz wskazał, że wydając postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji organ nie musi mieć pewności, że decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., wystarczy jedynie uzasadnione przypuszczenie (prawdopodobieństwo) wystąpienia takiej wady. Organ zaznaczył, iż takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 2181/10; z dnia 2 września 2011r., sygn. akt II OSK 1280/100. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium rozpoznającego ponownie sprawę, w postanowieniu z dnia 15 kwietnia 2013 r. organ prawidłowo ocenił, że prawdopodobieństwo wystąpienia wad opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. miało miejsce, wydając zaś zaskarżone postanowienie organ wskazał na nie, wypełnił zatem obowiązki proceduralne i materialnoprawne wynikające z treści art. 159 § 1 k.p.a. Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 10 maja 2013 r. wydana była bowiem na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Z treści tej decyzji wynika, iż przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji była konkretna inwestycja określona jako: budowa masztu teleinformatycznego transmisji danych o nazwie [...] " wraz z realizacją urządzeń budowlanych. W decyzji tej doprecyzowano, iż inwestycja ta swoim zakresem obejmuje budowę wieży kratowej o wysokości 55m. n.p.t, urządzenia zewnętrznego posadowionego na ramie obok wieży o wymiarach: 1x5x2m, 1x5x2m, rezerwa 1x5x2m, stacji bazowej (równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczalna wynosi poniżej 15W, moc promieniowania dla pojedynczej anteny wynosi 5,01 W oraz ogrodzenia). Miejscem lokalizacji ww. inwestycji jest część działki nr ewid. [...] w Ś. , gm. B . Tak określoną inwestycję organ I instancji zakwalifikował do inwestycji celu publicznego i ustalił warunki lokalizacji inwestycji na podstawie przepisów dotyczących wyłącznie inwestycji celu publicznego, wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium określona w decyzji organu I instancji inwestycja nie spełnia przesłanek uzasadniających zakwalifikowanie jej do inwestycji celu publicznego o jakich mowa w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Powyższe wskazuje zatem na to, iż zachodzi prawdopodobieństwo, że Burmistrz Miasta i Gminy B. rażąco naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze treść zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podkreślił, iż przedmiotem tej sprawy jest kwestia wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 10 maja 2012 r. na czas trwania postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 159 § 1 pkt 2 k.p.a. Nietrafny jest zarzut wnioskodawcy wskazujący na potrzebę uprawdopodobnienia istnienia wad powodujących nieważność decyzji, której postępowanie dotyczy. Przesłanką zastosowania art. 159 § 1 k.p.a. jest "prawdopodobieństwo" a nie "uprawdopodobnienie". Czym innym jest jednak wystąpienie prawdopodobieństwa, a czym innym uprawdopodobnienie, czy to przez organ czy stronę, faktu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Organ stosując art. 159 § 1 k.p.a. nie musi dowodzić, że w sprawie wystąpiła konkretna podstawa do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, Kolegium utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 4 marca 2013 r. znak: [...] . Na opisane powyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł T.K. Skarżący podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przytoczono jedynie treść art. 159 § 1 k.p.a. i stwierdzono, że wystarczy jedynie uzasadnione przypuszczenie (prawdopodobieństwo), wystąpienia kwalifikowanej wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia stwierdzono natomiast, że "Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia 15.04.2013r. prawidłowo oceniło, że prawdopodobieństwo wystąpienia wad opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. miało miejsce, wydając zaś zaskarżone postanowienie organ wskazał na nie, wypełnił zatem obowiązki proceduralne i materialnoprawne wynikające z treści art. 159 § 1 k.p.a.". Zdaniem skarżącego przytoczony zapis uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z pewnością nie odnosi się do postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia 4 marca 2013 r., gdyż postanowienie to nie zawiera żadnej oceny dokonanej przez organ, a odnoszącej się do decyzji ustalającej inwestycję celu publicznego. Z uwagi na powyższe skarżący uważa, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest bowiem zasada dwuinstancyjności. Utrzymane w mocy postanowienie Kolegium z dnia 4 marca 2013 r. nie zawierało bowiem żadnych ustaleń dokonanych przez Kolegium w zakresie istnienia prawdopodobieństwa, że decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe, gdyż utrzymało w mocy wadliwe postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji. Braku tego nie może sanować dokonana przez Kolegium próba uzasadnienia stanowiska Kolegium wyrażonego w postanowieniu z dnia 4 marca 2013 r. Nadto skarżący podniósł, że przed wydaniem postanowienia z dnia 4 marca 2013 r. Kolegium nie dokonało oceny, czy wszystkim osobom występującym z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji przysługuje przymiot strony. Kolegium nie uwzględniło także okoliczności, że nieruchomości, których właścicielami są wnioskodawcy niniejszego postępowania nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia. Oddziaływanie inwestycji zamyka się bowiem w granicach działki. Tym samym merytoryczne rozpatrzenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji na wniosek osób nieuprawnionych, należy uznać za wadliwe. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia 4 marca 2013 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 kwietnia 2013 r utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia 4 marca 2013 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 10 maja 2012 r. znak: [...] . o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na wstępie wskazać należy, że przepis art. 159 § 1 k.p.a. będący podstawą prawną zaskarżonego postanowienia stanowi, iż organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzymuje z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej na postawie art. 159 § 1 k.p.a. jest obligatoryjne, o ile organ stwierdzi prawdopodobieństwo wystąpienia wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Skoro bowiem celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną, to organ właściwy w sprawie ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji potencjalnie nieważnej, by pomniejszyć jej negatywne skutki, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność. Przy czym przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest samo przekonanie o istnieniu wad decyzji wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 117/10). Zaznaczyć także należy, że do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie powołanego wyżej art. 159 § 1 k.p.a. nie jest konieczne wykazanie przez organ, iż decyzja jest wadliwa. Wyjaśnienie tej kwestii następuje bowiem dopiero w trakcie dalszego postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Organ wydając postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji nie musi mieć pewności, że decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą, określoną w art. 156 § 1 k.p.a., wystarczy jedynie uzasadnione przypuszczenie (prawdopodobieństwo) wystąpienia takiej wady (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2181/10). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organ dokonał prawidłowej oceny interpretacji art. 159 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wymienił, który z punktów przepisu art. 156 § 1 k.p.a. ma w jego ocenie zastosowanie w przedmiotowej sprawie, wskazując konkretnie, iż chodzi o wadę nieważności o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Równocześnie w zaskarżonym postanowieniu Kolegium wskazało, iż w zaskarżonej decyzji rażąco naruszono w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 k.p.a. przepis art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wyjaśnił przy tym, iż Burmistrz Miasta i Gminy B. wydając decyzję z dnia 10 maja 2012 r. zakwalifikował objęte nią przedsięwzięcie tj. budowę masztu teleinformatycznego jako inwestycję celu publicznego. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił bowiem art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wskazało, iż w jego ocenie przedmiotowa inwestycja nie spełnia jednak przesłanek uzasadniających zakwalifikowanie jej jako inwestycji celu publicznego, co z kolei powoduje iż w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo rażącego naruszenia prawa, o którym mowa a art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. . Zdaniem Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę organ w sposób prawidłowy wskazał na prawdopodobieństwo istnienia wady, która mogła zaskutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji, co z kolei pozwalało na wstrzymanie jej wykonania. Jak wskazano powyżej, do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest samo przekonanie organu o istnieniu wad skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji, bez konieczności ich udowadniania. Wystąpienie podstaw udzielenia ochrony tymczasowej ustawodawca powiązał bowiem wyłącznie z prawdopodobieństwem, choćby w najmniejszym stopniu, uwzględnienia żądania strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2010r. sygn. akt II SA/Wr 117/10). Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego nieprawidłowego sporządzenia uzasadnień kwestionowanych postanowień, stwierdzić należy, iż w istocie uzasadnienie postanowienia Kolegium z dnia 4 marca 2013 r. nie odpowiada wymogom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a. bowiem nie zawiera rzetelnego wyjaśnienia przesłanek na których oparł się organ. Tym niemniej, w postanowieniu wydanym w drugiej instancji, Kolegium wyjaśniło na czym konkretnie miało polegać prawdopodobieństwo wystąpienia wad skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji, precyzując, iż chodzi o wadę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz wskazując, iż przepisem który w sposób rażący miał zostać naruszony był art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie więc uchybienie postanowienia z dnia 4 marca 2013r. zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. skutecznie konwalidowane z dniem wydania przez ten organ zaskarżonego postanowienia z dnia 12 kwietnia 2013 r. znak: [...]. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest jedynie kwestia incydentalna wstrzymania wykonania decyzji na czas trwania postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 159 § 1 k.p.a.. Z tego też względu pozostałe zarzuty podnoszone przez skarżącego tj. błędnego wyznaczenia obszaru oddziaływania oraz wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania nie mogą być poddane badaniu przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Podsumowując stwierdzić należy, iż wobec wskazania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. okoliczności stanowiących o prawdopodobieństwie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 10 maja 2012 r., skargę należało oddalić zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a. Na końcu zaznaczyć należy, iż jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, decyzją z dnia 15 kwietnia 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 10 maja 2012 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją ww. Kolegium z dnia 28 maja 2013 r. znak:[...] . Tym samym decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 10 maja 2012 r. nr [...] znak: [...] . uzyskała walor decyzji ostatecznej .