II SA/Kr 1267/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A.C. w przedmiocie wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku I. wymierza Staroście K. grzywnę w wysokości 1000 (jednego tysiąca) złotych z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydanego w sprawie II SA/Kr 1261/09; II. zasądza od Starosty K. na rzecz skarżącego A.C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20.10.2019 r. w sprawie II SA/Kr 1261/09 rozpoznając skargę Gminy Miejskiej K. , oraz A.C. i J.O. na decyzję Wojewody [....] z dnia 18 czerwca 2009 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, określił, że decyzja ta nie może być wykonywana, oraz zasądził koszty postępowania. W uzasadnieniu sąd wskazał, iż organy administracji nie przeprowadziły pełnego postępowania dowodowego pozwalającego na przyjęcie, iż co prawda działka [....] o pow. 0,3635 ha oj. WW [....] położona w 10 jedn. ewid. [....] - zwrotu której domagali się wnioskodawcy stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczonej, to jednak jej zwrot nie jest jednak możliwy z uwagi na treść art. 24 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. 2005 Nr 169 póz. 1419). Zgodnie z tym przepisem, zasadne roszczenia osób trzecich do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej. W ocenie sądu, materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie pozwala na ustalenie czy nieruchomości której dotyczy postępowanie znajduje się na terenie pracowniczego ogrodu działkowego "[....] ", który w trybie art. 41 ust. 2 ustawy stał się rodzinnym ogrodem działkowym. W aktach sprawy znajdują się bowiem dwie decyzje Urzędu Dzielnicowego [....] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego [....] Zespołu Miejskiego, wydane na rzecz różnych podmiotów, (kombinatu im. ...") przy czym, jak wynika z akt sprawy, żaden z tych podmiotów nie uzyskał prawa do gruntu, ani też dalszych decyzji wymaganych do założenia pracowniczego ogrodu działkowego. W aktach znajduje się też pismo [....] Związku Działkowców Wojewódzkiego Zarządu z dnia [....] 1994 r. w którym wskazano, że "pracowniczy ogród działkowy "[....] został założony jako Ogród Przyzakładowy Przedsiębiorstwa [....] w 1980 r. jako ogród przypisany do zakładu pracy, który podzielił teren na działki dla własnych pracowników. Zdaniem sądu dla rozstrzygnięcia sprawy podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy działka nr [....] znajduje się na terenie rodzinnego ogrodu działkowego, który został zarejestrowany w rejestrze pracowniczych ogrodów działkowych prowadzonym na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Sąd wydał zalecenia, iż okoliczność tą należy wyjaśnić a w przypadku potwierdzenia, że sporna nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy niezbędne będzie wyjaśnienie czy ten rodzinny ogród działkowy powstał z pracowniczego ogrodu działkowego o nieuregulowanym stanie prawnym i zarejestrowanego w rejestrze pracowniczych ogrodów działkowych, prowadzonym na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych - gdyż okoliczność ta stanowiłaby negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości. W dniu [....] .2010 A.C. w tut. sądzie złożył skargę na działanie Starosty [....] , który przedłuża postępowanie i nie wykonuje wyroku WSA z 20.10.2009 r. W uzasadnieniu skarżący opisał przebieg dotychczasowego postępowania wskazał, iż zawieszenie sprawy przez starostę jest niezasadne, gdyż powołuje się na wyrok niezwiązany z rozpatrywaną sprawą. W piśmie z dnia [....] 2010 r organ nie ustosunkowało się merytorycznie do skargi a jedynie poinformował, iż postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości postanowieniem z dnia 26.08.2010 r. zostało zawieszone z uwagi na toczące się przez Ministrem Infrastruktury postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie której nieruchomość ta została wywłaszczona oraz, że postanowienie to zostało uchylone orzeczeniem Wojewody [....] z 19 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z dyspozycją art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z kolei art. 154 § 6 p.p.s.s. stanowi, iż grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepisem 153 p.ps.a. przesądza z kolei, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W postanowieniu z dnia 14 października 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie l OSK 467/09 (LEX nr 573282,) orzekł, iż w ramach postępowania wywołanego skargą wniesioną na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. należy przede wszystkim ustalić jak przebiegało postępowanie organu i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu, czy też na przebieg postępowania mają wpływ inne okoliczności niezależne od organu prowadzącego postępowanie. Ustalenia te winny zostać dokonane w oparciu o nadesłane akta administracyjne. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 18 marca 2008 r. wydanym w sprawie II SA/Rz 727/07 (LEX nr 479301) przyjął, iż zasadniczą przesłanką do zastosowania art. 154 p.p.s.a. i wymierzenia organowi grzywny obliczonej zgodnie z § 6 tego przepisu jest ustalenie, że do dnia wniesienia skargi organ pozostaje w bezczynności pomimo uprzedniego wyroku sądu. Stan bezczynności w sytuacji określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w powtórnym postępowaniu prowadzonym na skutek wyroku sądowego, mimo terminu określonego w ustawie nie rozpoznaje sprawy, natomiast niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność występuje w przypadku bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Termin wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt temu organowi. Poglądy te w pełni podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Niewykonanie wyroku sądu to między innymi zawiniona bezczynność organów administracji jak następuje po zwrocie im przez sąd akt administracyjnych wraz z doręczeniem prawomocnego wyroku w którym sąd ten uwzględnił skargę a w uzasadnieniu zawarł ocenę prawną w wskazania co do dalszego postępowania. O niewykonaniu wyroku może być mowa także w razie niewłaściwej lub opieszałej realizacji obowiązków nałożonych przez sąd (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt. II SAB/O116/08). Zwrócić należy uwagę, iż sytuacji takiej (zwrotu akt sprawy przez sąd po wyroku uwzględniającym skargę) organy obowiązane są do załatwienia sprawy w terminach o których mowa przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.). Kwestię terminu załatwienia sprawy administracyjnej normowana jest przepisem art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego który w § 3 stanowi, iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z kolei art. 36 k.p.a. określa obowiązki organów administracji wobec stron postępowania związane z niedotrzymaniem ustawowych terminów do załatwienia sprawy a dotyczące informowania ich o przyczynach opóźnienia, l tak przepis § 1 stanowi, iż o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji państwowej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji państwowej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Przedmiotem rozpoznania przez sąd w niniejszej sprawie jest brak wykonania przez organ administracji wyroku z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2009 r. W uzasadnieniu tego sąd wskazał, iż organy administracji nie przeprowadziły pełnego postępowania dowodowego pozwalającego na ustalenie, iż (jak przyjęły to organy administracji) co prawda działka nr 328/23, stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczonej, to jednak jej zwrot nie jest jednak możliwy z uwagi na przepis art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Sąd wskazał przy tym, iż dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie decydujące ma ustalenie, czy działka nr [....] znajduje się na terenie rodzinnego ogrodu działkowego, który został zarejestrowany w rejestrze pracowniczych ogrodów działkowych prowadzonym na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Sąd wydał zalecenia, iż okoliczność tą należy wyjaśnić a w przypadku potwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy koniecznym będzie wyjaśnienie czy ten rodzinny ogród działkowy powstał z pracowniczego ogrodu działkowego o nieuregulowanym stanie prawnym i zarejestrowanego w rejestrze pracowniczych ogrodów działkowych, prowadzonym na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, gdyż okoliczność ta stanowiłaby negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości. Organ administracji związany był tą oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania a także terminami załatwienia sprawy o których mowa a art. 35 § 3 k.p.a. Tymczasem po przekazaniu akt sprawy do organu l instancji w dniu 14 maja 2010 r. (k. 940 VI tom akt administracyjnych) pierwszą czynność organ podejmuje dopiero 18 czerwca 2010 r. (ponad miesiąc od otrzymania akt sprawy) wzywając [....] Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w K. do "wykazania za pomocą stosownych dokumentów że nieruchomość obecnie oznaczona jako działka [....] pół. W obr. [....] jedn. ewid. [....] znajduje się w granicach Rodzinnego Ogrodu Działkowego [....] " - wyznaczając do dokonania tej czynności 14 dniowy termin liczony od daty otrzymania pisma. Następną czynnością jest zawiadomienie stron o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie, z uwagi na konieczność dokonania istotnych ustaleń i wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy na 30 września 2010 r. (k. 959 VI tom akt administracyjnych), wyznaczenie [....] Związkowi Działkowców Okręgowy Żarząc w K. dodatkowego 30 dniowego terminu do przedłożenia żądanych dokumentów (k. 967 VI tom akt administracyjnych) i zawieszenie postępowania postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2010 r. (k. 986 VI tom akt administracyjnych). Postanowienie to jako bezzasadne zostało uchylone przez Wojewodę [....] w dniu 19 listopada 2010 r. Pomijając kwestię czy postępowanie organu l instancji (wezwanie ....Związku Działkowców Okręgowy Zarząd w K. o dostarczenie dokumentów przy zastosowaniu rygoru "nieudowodnienia że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie rodzinnego ogrodu działkowego") było prawidłowe - z uwagi na przerzucanie ciężaru dowodowego na stronę postępowania i czy postępowanie to było w pełni zgodne z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartymi w wyroku z dnia 20 października 2009 r. (z uwagi na zakres okoliczności które organ w taki sposób próbował wyjaśnić) można z pewnością stwierdzić, iż postępowanie to było bierne, niewnikliwe i nie dążyło do jak najszybszego załatwienia sprawy. Bezzasadne zawieszenie postępowania (wyeliminowane z obrotu prawnego postanowieniem Wojewody [....] w dniu 19 listopada 2010 r.) także nie usprawiedliwiało bezczynności organu w sprawie będącej wcześniej przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, w której zapadło orzeczenie uchylające wcześniejsze decyzję i w którym sąd zawarł wiążące organy oceny i zalecenia. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela tu stanowisko zawarte przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 r. w sprawie II OSK 564/08 (ONSAiWSA 2010/5/88), gdzie sąd ten przyjął, iż zawieszenie postępowania administracyjnego z naruszeniem art. 97 K.p.a. przez organ administracji, który prawomocnym wyrokiem uwzględniającym skargę na bezczynność został zobowiązany do załatwienia sprawy, jest przesłanką nałożenia grzywny przez sąd. Podkreślić należy przy tym, iż pomimo uchylenia postanowienia organu o zawieszeniu postępowania w listopadzie 2010 r., organ ten pozostawał w dalszej bezczynności. Nie wynika z akt administracyjnych (także z zawiadomienia z 3 grudnia 2010 r.) jakie to okoliczności uniemożliwiają organowi załatwienie sprawy po zwrocie mu akt przez organ odwoławczy, który rozpoznał zażalenie na postanowienie z 26 sierpnia 2010 r. Świadczy to zdaniem sądu jednoznacznie, iż organ pozostawał w dalszej bezczynności która nie była związana z jakimikolwiek obiektywnymi (niezależnymi od tego organu) okolicznościami uniemożliwiającymi rozpoznanie sprawy, którą to okoliczność sąd wziął pod uwagę ustalając wysokość wymierzonej grzywny. Na koniec wskazać należy, iż skarżący dopełnił ciążącego na nim w myśl art. 154 § 1 p.p.s.a. obowiązku wezwania organu do załatwienia sprawy, po wyroku wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 20 października 2009 r. - pismo z 8 czerwca 2010 r. (k.941 VI tom akt administracyjnych), co czyni skargę zasadną także pod względem formalnym. W związku z powyższym sąd na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego orzeczono stosownie do art. 200 powołanej ustawy.