II SA/Kr 1268/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Piotr Głowacki WSA (del.) Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J.M. i P.M. na decyzję Wojewody [....]] w przedmiocie niezbędności wejścia w teren I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących J.M. i P.M. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu ..........2004r. do Prezydenta Miasta K. wpłynął wniosek J.M. i P.M. o wydanie decyzji o niezbędności wejścia w teren działki o nr ewid. ......., ..........na odległość 4m od ściany budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr .........na okres 2 lat. W uzasadnieniu swojego wniosku wnioskodawcy wskazali, iż decyzją nakazową Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia ..............2003r., Nr .............zobowiązani zostali do przemurowania naroża ścian fundamentowych budynku od strony południowo-wschodniej, wykonania poziomej i pionowej izolacji oraz wykonania opaski betonowej. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia ........2005r., ..........działając na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r., Nr 207, póz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a. odmówił J.M. i P.M. wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren działki nr .........na okres 14 miesięcy. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że decyzja o niezbędności wejścia na teren ogranicza podmiot uprawniony do korzystania z nieruchomości i jest wydawana tylko wówczas, gdy nie ma możliwości wykonania prac budowlanych w inny sposób niż przez wejście na teren sąsiedniej nieruchomości. Zdaniem organu usytuowanie budynku w odległości ok. 2m od granicy pomiędzy działkami nr ..........umożliwia wykonanie koniecznych robót budowlanych, zgodnie ze sztuką budowlaną, bez konieczności wejścia na teren działki nr ......... Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J.M. i P.M.. W jego uzasadnieniu wskazali, że zapadła w sprawie decyzja w sposób rażący narusza przepisy prawa materialnego i procesowego. Konieczność zajęcia określonej powierzchni terenu wynika jednoznacznie z zasad techniki budowlanej oraz przepisów prawa, a to art. 5, 18, 21 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane, art. 2 pkt 4 ustawy o normalizacji, § 144 i § 145, § 148 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. z 2003r, Nr 47, póz. 401) oraz Polskiej Normy, Geotechnika, Roboty ziemne, Wymagania Ogólne-PN-B-06050, która stanowi, że wykopy powinny posiadać skarpy o bezpiecznym nachyleniu. Odwołujący powołując się na wskazane przepisy argumentował, iż aby prowadzić roboty budowlane nie jest możliwe, przy konieczności dokonania wykopu o głębokości 2,4m, wykonanie koniecznych robót bez Sygn. akt II SA/Kr 1268/05 wejścia w teren działki nr ........ Podniósł także, że organ zignorował całkowicie przepisy prawa budowlanego i zasady i orzekł o odmowie wejścia w teren działki nr ......, nie uzasadniając przy tym swojego stanowiska oraz nie wyjaśniając, jaka inna technologia umożliwia wykonanie niezbędnych robót. Odwołujący zarzucił także decyzji organu l instancji naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak uzasadnienia faktycznego dotyczącego odległości od ściany budynku potrzebnej na prowadzenie robót. Decyzją z dnia ........2005r., ..........Wojewoda ........działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że organ l instancji nie rozważył, czy w sprawie zaszła możliwość procedowania w oparciu o art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Tryb postępowania określony w tym przepisie nie może mieć zastosowania przy orzekaniu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej o niezbędności wejścia w teren stanowiący własność podmiotu, który chce korzystać z tego terenu. Wskazał nadto, Wojewoda............., że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ l instancji winien przeprowadzić analizę, czy istnieje podstawa prawna do orzekania w sprawie wejścia w teren przy takim stanie faktycznym. Z treścią powyższego rozstrzygnięcia nie zgodzili się J.M. i P.M. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze żądali stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz jej poprzedzającej lub ich uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przypisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie w sposób rażący art. 138 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, a to art. 47 ustawy-Prawo budowlane, art. 2 pkt 4 ustawy o normalizacji, § 144 i § 145, § 148 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. z 2003r, Nr 47, póz. 401) oraz Polskiej Normy, Geotechnika, Roboty ziemne, Wymagania Ogólne-PN-B-06050. W obszernym uzasadnieniu skargi dowodzili, iż ustalony w sprawie stan faktyczny uzasadniał zastosowanie przepisu art. 47 ustawy-Prawo budowlane i tym samym uzyskanie zgody przez inwestorów na wejście w teren działki nr ewid........, bowiem wykonanie wykopów koniecznych do przeprowadzenia robót budowlanych nie jest możliwe w odległości mniejszej niż 2m od ściany budynku. Wojewoda ...............w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Sygn. akt II SA/Kr 1268/05 organ stwierdził, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie przesądza kwestii wejścia inwestorów na sąsiednią nieruchomość, lecz otwiera drogę do ponownej merytorycznej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, póz. 1270; zwanej dalej P.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny jest decyzja Wojewody .........w Krakowie z dnia ........2005r., który działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta ........z dnia .........2005r., ..........., o odmowie wydania J.M. i P.M. decyzji o niezbędności wejścia na teren działki nr ........na okres 14 miesięcy. Przedmiotem oceny Sądu było zatem rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego podjęte w trybie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., który stanowi regulację do wydania decyzji kasacyjnej, uprawniającej organ odwoławczy do przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sąd, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który Sygn. akt II SA/Kr 1268/05 uzasadniałby przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Natomiast, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, co wielokrotnie zostało podkreślone w orzecznictwie sądowym (np. wyroki: NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2776/98 - Lex nr 47914; NSA z dnia 22 września 1981 r, II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, póz. 88), stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (patrz wyroki: NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M.Prawn. 2004 r., nr 2, s.60; NSA z 2 grudnia 1999 r., l SA 632/99, Lex nr 48722; NSA z 27 października 1999 r, l SA 2127/98, Lex nr 48721). Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, iż organ odwoławczy wadliwie, bo z naruszeniem treści art. 138 § 2 K.p.a. przyjął, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. W pierwszej kolejności odnotować należy, że Wojewoda ............podał jako wyłączną i właściwie jedyną przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji konieczność rozważenia przez organ l instancji możliwości zastosowania w tym konkretnie ustalonym stanie faktycznym trybu postępowania określonego w art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, póz. 2016 ze zm.), przy czym organ ten nie wykazał w uzasadnieniu, ażeby zachodziła konieczność uzupełnienia postępowania Sygn. akt II SA/Kr 1268/05 dowodowego, które stanowiłoby znaczną część postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu, przeprowadzenie "analizy" jak to określił organ II instancji, co do możliwości zastosowania art. 47 Ustawy- Prawo budowlane nie wykracza poza ramy postępowania odwoławczego i stąd też zarzucane przez Wojewodę nierozważnie przez organ l instancji możliwości zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1994r. nie mogło stanowić podstawy do uchylenia decyzji, gdyż -jak wskazano już wcześniej - zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Organ II instancji w prowadzonym postępowaniu drugoinstancyjnym winien dokonać powtórnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonać oceny prawidłowości zastosowania, bądź nie odpowiadającej ustalonemu stanowi faktycznemu właściwego przepisu prawa. W przypadku uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny określić własne stanowisko w kwestii wszystkich wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ II instancji uchybił powyższym zasadom, a argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, skoro na takie okoliczności nie wskazuje Wojewoda. Na marginesie zauważyć należy, iż nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania (por. wyrok NSA z 17 października 1996 r., l SA/Po 234/96 - Lex nr 27339 i wyrok z 13 maja 1999 r., IV SA 723/97 - Lex nr 47269). Powyższe stwierdzenie skutkuje uznaniem, iż doszło do naruszenia cytowanego wcześniej i omówionego art. 138 § 2 K.p.a. Wojewoda ...........uchylając się w istocie od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, naruszył także art. 138 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy - rozpoznając odwołanie - ponownie rozstrzyga sprawę administracyjną w jej całokształcie, wydając jedno z rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 K.p.a. W świetle, bowiem art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto, za trafne należy uznać te wywody skargi, w których skarżący podnosił brak odniesienia się przez Wojewodę .........do kwestii zawartych w treści odwołania. Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły Sygn. akt II SA/Kr 1268/05 dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może, zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu l instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Wyrazem prawidłowo przeprowadzonego procesu dedukcyjnego jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a, winno wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają, którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie oraz ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Okoliczności na które wskazano powyższej nie zostały należycie rozważone przez organ II instancji, co skutkować musi uznaniem , że organ II instancji naruszył art. 107 § 3 K.p.a. Reasumując stwierdzić należy, iż przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż dotknięta jest ona wadą skutkującą jej uchyleniem. Wojewoda .............bowiem rozpoznając ponownie sprawę wnioskodawców naruszył przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia (tj. Dz. U. z ze zm.), zwanej dalej K.p.a. zaakcentować bowiem należy, iż tam, gdzie nie zachodzi potrzeba przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a organ pierwszej instancji nie naruszył zasad procedury administracyjnej - organ odwoławczy nie może zgodnie z prawem wydać decyzji kasacyjnej, a winien wykorzystać możliwości orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 K.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym wyczerpuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. (vide wyroki NSA: z 6 września 2001 r. II SA/Gd 2235/99, z 28 września 2001 r. V SA 239/01). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu Sygn. akt II SA/Kr 1268/05 art. 138§2K.p.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu. Z powodów wskazanych wyżej należało uchylić zaskarżoną decyzję, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Orzeczenie o niewykonywaniu postanowienia oparto o art. 152 P.p.s.a, zaś orzeczenie o zasądzeniu kosztów postępowania w postaci uiszczonego przez skarżących wpisu oparte jest na zasadzie art. 200 P.p.s.a w zw. z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz.2193 ze zm.) O l