II SA/Kr 1268/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi P.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego P.A. kwotę 755 / siedemset pięćdziesiąt pięć / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania W dniu 25 maja 2001 r. do Prezydenta Miasta K. wpłynął wniosek M. i P.A. reprezentowanych przez G.B. Studio A. S.C. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: budowa domu jednorodzinnego z garażem i krytym basenem wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr 1 , 2 , 3 obr. [...] przy ul. [...]. Organ, rozpatrując przedmiotową sprawę, prowadził postępowanie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 póz. 717). W dniu [...] 2005 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję Nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na naruszenie przepisów szczególnych, tj. art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności na podstawie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków ustalono, że wnioskowany do zabudowy teren, tj. działki nr 1 , 2 , 3 obr. [...] przy ul [...] stanowią grunt rolny oznaczony w ewidencji gruntów jako LZ III – grunt zakrzewione klasy III i S RIIIB – sad klasy IIIB. W związku z powyższym stwierdzono, iż w przedmiotowej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dopuszczające ustalenie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntu wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w braku planu w takiej sytuacji wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest niedopuszczalne. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło przedmiotową decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, uznając, że przy rozpatrywaniu powyższej sprawy nie wziął on pod uwagę aktualnego brzmienia art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, po nowelizacji, która weszła w życie dnia 11 lipca 2003 r. Kolegium wskazało, iż w obecnie obowiązującym stanie prawnym inwestycja nie narusza już przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: budowa domu jednorodzinnego z garażem i krytym basenem wraz z infrastrukturą techniczną na dziatkach nr 1 , 2 , 3 obr. [...] przy ul. [...] . W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż w treści art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wymienił "przepisy dotychczasowe", natomiast nie posłużył się sformułowaniem dotyczącym stosowania przepisów "ustawy dotychczasowej". Z uwagi na szerszy zakres pojęciowy wymienionego przez ustawodawcę sformułowania należy uznać, iż obowiązek stosowania przepisów dotychczasowych nie odnosi się tylko do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz także do przepisów innych ustaw znowelizowanych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A zatem, do spraw wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem 11 lipca 2003 r. należy, wg zasady ustalonej w cytowanym art. 85 ust. 1, stosować przepisy ustaw wymienionych w art. 68 do art. 82 w brzmieniu sprzed nowelizacji. Organ podniósł, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu sprzed nowelizacji), przeznaczanie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, tj. ustalenie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntu, dokonuje się tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie jest możliwe dokonanie takiej zmiany w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem, jeżeli brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającego inne przeznaczenie danego terenu, teren ten winien być użytkowany jako rolny (leśny). Ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem stałoby zatem w sprzeczności z powołanym art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na postawie powyższych ustaleń, z uwagi na treść art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nie można ustalić warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest sprzeczne z przepisami szczególnymi, organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od decyzji organu I instancji, w ustawowym terminie złożył G.B. jako pełnomocnik M. i P.A. Odwołujący się wskazał na inną możliwość interpretacji przepisów leżących u podstaw rozstrzygnięcia organu I instancji. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na zasadzie art. 39, art. 40 ust. 1, 3, art. 42 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 roku, nr 15, póz. 412 ze zm.), art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 roku, nr 16 póz. 78 ze zm.), w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, nr 80, póz. 717 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2006 r. Organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa, gdyż słusznie procedował on w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został bowiem złożony w dniu 25 maja 2001 roku, a więc jeszcze przed wejściem w życie nowej ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, nr 80, poz. 717 ze zm.). Organ wskazał, iż miejscowy ogólny plan zagospodarowania Miasta K. utracił moc dnia 31 grudnia 2003 roku, zatem teren inwestycji nie jest objęty żadnym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie odmowa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji nastąpiła ze względu na jej niezgodność z przepisami prawa - ustawą z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 roku, nr 16 póz. 78 ze zm.). Organ przypomniał, iż w dniu 11 lipca 2003 roku weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, nr 80, póz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 85 ust. 1 cytowanej ustawy "do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe". Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż skoro w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca posłużył się sformułowaniem dotyczącym stosowania "przepisów dotychczasowych", a nie np. "przepisów dotychczas obowiązującej ustawy" należy stwierdzić, iż obowiązek ten dotyczy nie tylko przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz także wszelkich innych ustaw znowelizowanych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie będą miały zastosowanie przepisy ustawy z 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 roku, nr 16 póz. 78 ze zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej art. 76 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 7 cytowanej wyżej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu sprzed wyżej opisanej nowelizacji) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (rozumianego jako ustalenie użytkowania gruntu innego niż rolnicze) dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy teren objęty wnioskiem stanowią działki nr 1 , 2 , 3 obr. [...] - grunty rolne oznaczone w ewidencji gruntów jako LZ III - grunty zakrzewione klasy III i S RIIIB - sad klasy IIIB. W świetle powyższego należy stwierdzić, że nie jest możliwe dokonanie zmiany przeznaczenia wyżej opisanych gruntów w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W sytuacji braku planu teren ten winien być użytkowany jako rolny (biorąc oczywiście pod uwagę uregulowania prawne obowiązujące w przedmiotowej sprawie). Organ podniósł, iż ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie byłoby niezgodne, a wręcz sprzeczne z przepisami szczególnymi, dlatego właściwą decyzją jest decyzja odmowna. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w ustawowym terminie złożył P.A. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego S.K. wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego, a to: 1) art. 85 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie, 2) art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu strony w postępowaniu oraz niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie, 3) art. 107 § 3 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, 4) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu l instancji, zamiast jego uchylenia. Na uzasadnienie swoich zarzutów skarżący podniósł, iż Prezydent Miasta K. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie uznały, iż postępowanie w tej sprawie należy prowadzić w oparciu o art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku. Natomiast skarżący zdecydowanie kwestionuje poprawność dokonanej przez te organy wykładni przepisu art. 85 ust. 1, w myśl którego do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Skarżącego powyższe organy błędnie uznały, że skoro w cytowanym powyżej przepisie ustawodawca posłużył się sformułowaniem dotyczącym nakazu stosowania "przepisów dotychczasowych", a nie np. "przepisów dotychczas obowiązującej ustawy" należy uznać, że obowiązek ten dotyczy nie tylko przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 roku, nr 15, póz. 412 ze zm.), ale również innych ustaw znowelizowanych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazał, iż posiłkując się tylko wykładnią literalną art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznać należy istnienie obowiązku organu wydania decyzji zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z roku 1994 i innymi wówczas obowiązującymi ustawami oraz na podstawie obowiązującego ówcześnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak, jak podniósł skarżący, w doktrynie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wykładni literalnej poprzez dokonanie wykładni systemowej powyższego przepisu, która prowadzi do odmiennych wniosków niż wskazane powyżej. Rozpatrując art. 85 przez pryzmat wykładni systemowej skarżący zauważył, iż przepisy przejściowe, wśród których zamieszczono w/w normę są przepisami regulującymi przejście z rozwiązań dotychczasowych obowiązującej ustawy do rozwiązań nowej ustawy. Art. 85 ust. 1 reguluje kwestie, co do zasady proceduralne - normowane w tych właśnie ustawach, a nie w innych aktach prawnych. Ja wskazał skarżący w doktrynie przyjmuje się, że nie można racjonalnie założyć, że celem ustawodawcy było kończenie rozpoczętych postępowań na podstawie całokształtu wówczas obowiązującego prawa, w tym ówczesnych norma materialnoprawnych. Celem tym było zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przepisów ustawy z 1994 roku (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2004, str. 574). W świetle wskazań doktryny należy więc stwierdzić, że jeżeli wnioskodawca wystąpił o warunki i zabudowy i zagospodarowani terenu przed 11 lipca 2003 roku to organ orzekając po tej dacie powinien wydać stosowną decyzję na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z 1994 roku, choć warunki o których mowa, nie występują w tym kształcie pod rządami nowej ustawy. Podejmując rozstrzygnięcie organ jest związany stanem prawnym w dacie orzekania (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2004, str. 575). Powyższe oznacza, zdaniem skarżącego, że nakaz stosowania przepisów dotychczasowych wyrażony w art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku dotyczy tylko stosowania do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przepisów ustawy z 1994 r. Natomiast w pozostałym zakresie należy prowadzić postępowanie na podstawie stanu prawnego aktualnego w momencie orzekania. Zdaniem skarżącego oparcie rozstrzygnięcia tylko na rozumieniu literalnym art. 85 ust. 1 bez wzięcia pod uwagę rezultatów wynikających z wykładni systemowej należy w świetle wskazań doktryny prawa administracyjnego uznać za błąd. Tym samym organy I i II instancji wydając w przedmiotowej sprawie decyzje na podstawie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 11 lipca.2003 r., powołując się równocześnie na nieprawidłowo zinterpretowany art. 85 ust ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dopuściły się istotnego uchybienia procesowego. Skarżący wskazał, iż stopień naruszenia prawa jest tym istotniejszy, że znowelizowany art. 7 ustawy nie może stanowić w przedmiotowej sprawie podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organy procedując na podstawie nieobowiązującego przepisu prawnego wydały decyzję, która nie mogłaby zostać wydana na podstawie przepisów obowiązujących w momencie orzekania, ponieważ znowelizowany art. 7 zawęził zakres sytuacji, w której zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje obligatoryjnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do wypadków, w których wymagana jest zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia. W przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność wydania zgody przez odpowiedni organ co oznacza, że nie zachodził wypadek dokonania zmiany przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżący podniósł, że akty planistyczne w sposób pośredni lub bezpośredni wpływają na sposób wykonywania prawa własności, którego istotnym elementem jest prawo do zabudowy. Ewentualne regulacje planistyczne należy uznać za ograniczenia prawa własności, które nie mogą być interpretowane rozszerzająco (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2004, str.56). Zdaniem strony skarżącej organ II instancji powinien, w omawianym stanie faktycznym, stwierdzić nieważności decyzji organu I instancji. Mimo przeprowadzonej kontroli w toku instancji, organ odwoławczy nie usunął błędów organu I instancji, wobec czego decyzja wydana przez organ II instancji jest wadliwa. Wobec powyższego, w ocenie skarżącego, organ II instancji naruszył także zasady ogólne, którymi powinien kierować się w postępowaniu administracyjnym - art. 6, 7, 8, 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, więc zasadę praworządności, nakazującą działanie na podstawie prawa, oraz zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, wyjaśnienie stronie postępowania przesłanek, którymi się kierował, czy pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...] . Skarga w ocenie Sądu jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia sądu wymagała kwestia, która z możliwych interpretacji art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) jest uprawniona i powinna znaleźć zastosowanie w sprawie. Pogląd o tym, że istnieje tylko jedno właściwe rozstrzygnięcie zakodowane w prawie pozytywnym jest w ocenie Sądu słusznie kwestionowany w doktrynie (zob.: J. Stelmach: Kodeks argumentacyjny dla prawników, Kraków 2003, s. 20-21) i orzecznictwie. Podkreśla się bowiem, że np. zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można uzasadniać faktem zróżnicowanego w doktrynie interpretowania danego przepisu (por. wyrok SN z dnia 29 listopada 1996 r., III CKN 16/96, publ.: OSP z 1997 r., nr 3, poz. 66) lub wskazuje, że "jeżeli w orzecznictwie lub w doktrynie wskazuje się na możliwość rozbieżnej interpretacji konkretnej normy, a więc dopuszczenia możliwości podjęcia na jej tle rozstrzygnięć o różnej treści, a dla każdego z takich rozstrzygnięć można znaleźć oparte na prawidłowej wykładni argumenty, oznacza to w oczywisty sposób, iż żadnego z takich rozstrzygnięć nie można by kwalifikować jako "rażącego naruszenia prawa"" (Wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95, publ.: OSNAPiUS z 1995 r., poz. 297 i cyt. tam wyrok SN z dnia 22 października 1987 r., III CRN 314/87, publ.: OSPiKA z 1989 r., nr 1, poz. 4. Por. też wyrok SN z dnia 3 października 1996 r., II URN 10/96, publ.: OSNAPiUS z 1997 r., nr 8, poz. 137, wyrok NSA z dnia 21 listopada 1994 r., III SA 388/94, publ.: PG z 1995 r., nr 8, s. 10, wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, publ.: ONSA z 1996 r., nr 1, poz. 37). Art. 85 ust. 1 powołanej ustawy brzmi: "do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe". W ocenie Sądu treść cytowanego przepisu pozwala na dokonanie różnej wykładni zakodowanej w nim normy prawnej, zarówno wykładni wskazywanej przez Kolegium, jak i przez skarżącego. W istocie – podążając za stanowiskiem prezentowanym przez organy administracji – dopuszczalne jest stanowisko, że stosując wykładnię językową powyższego przepisu można dojść do wniosku, że ustawodawca mówiąc o przepisach dotychczasowych obejmował tym pojęciem wszystkie przepisy prawne, które przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. mogły być podstawą decyzji w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisku takiemu nie przeczą również rezultaty wykładni celowościowej i systemowej. Trudno bowiem zakwestionować pogląd, że celem ustawodawcy nie jest mieszanie dwóch różnych reżimów prawnych ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając na uwadze zupełnie inny charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uregulowanych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tj. decyzji o warunkach zabudowy i decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego), o jakich stanowi ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., nie pozbawiona racji jest teza, że każda z tych decyzji powinna znajdować systemowe uzasadnienie w przepisach prawnych korespondujących z jej istotą, a w konsekwencji "stare" decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinny być oparte również na przepisach ustaw obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z 2003 r. wprowadzającej nową kategorię decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Warto też wskazać, że problematykę zagospodarowania przestrzennego reguluje wiele ustaw i przepisów wykonawczych, które tworzą całokształt, pewnego rodzaju system regulacji prawnej z tego zakresu. Można przyjąć racjonalnie, iż ustawodawca wprowadzając nową ustawę, nowe uregulowania prawne z zakresu zagospodarowania przestrzennego, jak i dostosowując przepisy funkcjonujących już ustaw, tak by tworzyły skorelowaną całość z nową ustawą, dążył do tego, by niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy postępowania, zostały ukończone pod rządami starej ustawy i "starego" systemu prawnego z zakresu zagospodarowania przestrzennego dostosowanego przecież do uregulowań ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Konstrukcja przepisu art. 85 ust. 1 dopuszcza możliwość właśnie takiej interpretacji. Z drugiej strony uprawnione jest również stanowisko zaprezentowane w skardze. W Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego (Wyd. C.H. Beck Warszawa 2006 s. 573) autor przedstawił wykładnię art. 85 ust. 1 cytowanej ustawy. Stwierdzono tam, iż wykładnia systemowa omawianego artykułu prowadzi do wniosku, że przepisy przejściowe, pośród których zamieszczono art. 85 ust. 1, są przepisami regulującymi przejście z rozwiązań dotychczas obowiązującej ustawy do rozwiązań nowej ustawy. Nie można racjonalnie założyć, iż celem ustawodawcy było kończenie rozpoczętych postępowań na podstawie całokształtu wówczas obowiązującego prawa. Taką też interpretację przyjęto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. II OSK 809/07. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, iż pod pojęciem przepisów dotychczasowych, należy rozumieć przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie może być ono rozumiane jako całokształt regulacji prawa materialnego obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem NSA przyjęcie takiej wykładni wynika z regulacji przepisów przejściowych i końcowych powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Taki sam pogląd na wykładnię art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarł w Komentarzu do tejże ustawy Edward Radziszewski (Wyd. LexisNexis Warszawa 2006 r. s. 336). W sytuacji, gdy w ocenie Sądu dopuszczalne są różne interpretacje przepisu i każda z nich znajduje uzasadnienie, kryterium rozstrzygającym o wyborze wykładni powinno być dążenie do jednolitości orzecznictwa, a tym samym ugruntowywanie stabilności prawnej. Obowiązek dbałości o jednolitość orzecznictwa sądowoadministracyjnego spoczywa w największym stopniu na Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Ugruntowująca się linia orzecznicza NSA w zakresie interpretacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – zwłaszcza gdy chodzi o charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu czy dopuszczalność ich wydawania w stosunku do istniejących już inwestycji - ma w istocie charakter prawotwórczy. Ze stanowiskiem tym koresponduje również pogląd prezentowany przez stronę skarżącą w zakresie interpretacji art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. też cytowany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. II OSK 809/07). Konieczność przyjęcia wyboru jednego ze sposobów dopuszczalnej wykładni prezentowanego w orzecznictwie NSA jako sądu wyższej instancji jest uzasadniona ze względu na zasady konstytucyjne skierowane na dążenie do gwarantowania pewności prawnej obywateli. Art. 32 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, iż wszyscy obywatele są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Znaczenie tej zasady było wielokrotnie podkreślane w orzecznictwie (por. np. stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 28 listopada 1990 r., III ARN 28/90 - "obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja wobec organów administracji jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej, treści. Organ administracji może na podstawie decyzji zróżnicować sytuację obywateli w zakresie pewnej określonej grupy stosunków tylko na podstawie konkretnie sformułowanych przesłanek, wynikających z niewątpliwie różnej sytuacji faktycznej, wyraźnego nakazu prawa lub ze względu na interes publiczny, przemawiający za odmiennym potraktowaniem poszczególnych obywateli"). Nadto należy podnieść, iż znajdująca podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego zasada jednolitości orzecznictwa przemawia za tym, by podobnych stanach faktycznych sądy wydawały analogiczne rozstrzygnięcia. Zatem w kontekście powołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. II OSK 809/07 i kształtującej się linii orzeczniczej tego Sądu, wybór wykładni przepisu art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonany przez organy obydwu instancji należy uznać za działanie prowadzące do naruszenia prawa materialnego – obejmującego zwłaszcza wartości wskazane w wyżej przedstawionych zasadach konstytucyjnych - mającego wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinującego merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji. Uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla zagwarantowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję do ponownego rozpoznania przez organ administracji powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien zbadać przesłanki dla wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami. Sąd w niniejszej sprawie nie mógł bowiem przesądzić w kwestii merytorycznej i wyrazić oceny prawnej co do meritum rozstrzygnięcia, gdyż organy administracyjne nie badały w ogóle obowiązującego stanu prawnego. Zatem rozstrzygnięcie w tej kwestii przez Sąd miałoby charakter niedopuszczalnego administrowania, a nie kontroli legalności zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.