II SA/Kr 1268/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Brachel - Ziaja Sędzia NSA Anna Szkodzińska Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. Decyzją z dnia 11 maja 2011 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 w związku z art. 104 K.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 10 września 2010 r., znak: [...], którą umorzono postępowanie z wniosku M. K. o wydanie nakazu rozbiórki części budynku gospodarczego na posesji B. przebudowanego przez G. D. i S. D. zam. B. w B., na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Wójta Gminy B., znak: [...], z dnia 16 listopada 1999 r., uchylonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2002 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek M. K. z dnia 26 września 2006 r. i dotyczyło przebudowy budynku gospodarczego położonego na działce nr "1" w B.. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2002 r., sygn. akt IISA/Kr 1431/00, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie — Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 23 maja 2000 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę budynku, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z dnia 16 listopada 1999 r., znak: [...], wydaną przez Wójta Gminy B. W dniu [...] listopada 2006 r. przeprowadzono na działce nr "1’ w B. oględziny, które pozwoliły na ustalenie, że na ww. działce wybudowano na podstawie decyzji Wójta Gminy B. o pozwoleniu na budowę z dnia 16 listopada 1999 r., znak: [...], budynek gospodarczy. Decyzją z dnia 3 stycznia 2007 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. odmówił nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego. Zaskarżona przez adwokata Z. L., pełnomocnika M. K., powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2007 r., znak: [...]. Następnie obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 751/07, wskutek rozpatrzenia skargi M. K.. Sąd w powołanym wyroku zważył, że "dla rozstrzygnięcia istoty niniejszej sprawy było ustalenie, w jakim okresie inwestorzy prowadzili roboty budowlane przy realizacji spornego obiektu. Wyjaśnienie tej kwestii było bowiem konieczne dla stwierdzenia, czy obiekt został w całości zrealizowany w czasie kiedy inwestorzy legitymowali się ostatecznym pozwoleniem na budowę, czy też prace trwały po uchyleniu decyzji udzielającej tego pozwolenia przez sąd administracyjny. Nie można zarzucić dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane temu inwestorowi, który w czasie realizacji zamierzenia budowlanego posiadał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę". Rozpatrując ponownie sprawę, postanowieniem z dnia 21 czerwca 2010 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał inwestorów G. i S. D. do przedłożenia decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z projektem budynku oraz dziennikiem budowy na wykonany obiekt. W dniu 5 lipca 2010 r. inwestorzy przedłożyli żądane dokumenty. Wobec powyższego decyzją z dnia 10 września 2010 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie z wniosku M. K. o wydanie nakazu rozbiórki części budynku gospodarczego na posesji B. przebudowanego przez G. D. i S. D. zam. B. w B., na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Wójta Gminy B., znak: [...], z dnia 16 listopada 1999 r., uchylonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 12 czerwca 2002 r. Organ wskazał również, że toczy się odrębne postępowanie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego celem ewentualnego doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł adwokat Z. L., pełnomocnik M. K.. Odwołanie wpłynęło w terminie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego dokonał oceny prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i wydanej decyzji w oparciu o akta sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., znak: [...] i stwierdził, że organ ten uczynił zadość przepisom ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przed przystąpieniem do realizacji przedmiotowej inwestycji inwestorzy taką decyzję uzyskali. Została ona wydana przez Wójta Gminy B. w dniu 16 listopada 1999 r., znak: [...]. W związku zatem z faktem, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie i zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, brak jest podstaw by uznać, że była ona prowadzona w warunkach samowoli budowlanej. Zalegająca w aktach sprawy kopia tejże, potwierdzona za zgodność z oryginałem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stanowi wystarczający dowód do uznania, że budowa nie była realizowana w warunkach samowoli tj. została zakończona przed uchyleniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wyrokiem z dnia 12 czerwca 2002 r., sygn. akt IISA/Kr 1431/00, przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. Zgłoszenie o zakończeniu robót budowlanych zostało dokonane w dniu 2 czerwca 2002 r. - taką datę należy uznać za wiążącą, trudno bowiem domniemywać, że chcąc przystąpić do użytkowania obiektu gospodarczego inwestorzy wyczekiwali ze złożeniem wniosku, z braku zaś adnotacji organu administracji architektoniczne - budowlanej na zgłoszeniu, wskazującej datę jego dokonania, nie można wywodzić negatywnych dla inwestora skutków, albowiem na dokonanie lub nie takiej adnotacji inwestorzy nie mieli wpływu. Fakt zaś dokonania zgłoszenia jest bezsporny, dowodzi tego pismo Wójta Gminy B. z dnia 21 lipca 2010 r., w którym stwierdza on, że w aktach sprawy dotyczącej przebudowy zaplecza zakładu [...] inwestorów znajduje się kserokopia zawiadomienia o zakończeniu budowy, która nie posiada pieczęci wpływu (prezentaty). Trudno zatem przypuszczać, że inwestorzy bez wiedzy i zgody pracowników organu administracji architektoniczno -budowlanej umieścili w aktach sprawy sporne zawiadomienie, zaś - jak wywodzi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - trudno uczynić odpowiedzialnymi inwestorów za brak prezentaty urzędu na zawiadomieniu. Organ II instancji wskazał, że wobec powyższych ustaleń właściwe było umorzenie niniejszego postępowania jako bezzasadnego, bo niedającego podstaw do rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną. Z powyższą decyzją nie zgodziła się M. K. wnosząc na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 9 czerwca 2011 r. (data stempla pocztowego). Rozstrzygnięcie powyższe skarżąca uznała za krzywdzące i sprzeczne z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nie zostały wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, że skarżąca zwróciła się o wydanie decyzji orzekającej o nakazie rozbiórki części budynku gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości znajdującej się w miejscowości B. numer [...], zrealizowanego przez G. D. i S. D. jako budynek gospodarczy. Takiej treści wniosek skarżąca w toku całego postępowania konsekwentnie podtrzymuje. W związku z tym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B.) było prowadzenie postępowania w tym przedmiocie, tzn. ustalenia, czy ww. obiekt budowlany został wzniesiony na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę i po stwierdzeniu, że inwestorzy takiego pozwolenia nie mieli – wszczęcia procedury legalizacji samowoli budowlanej, a w razie braku możliwości legalizacji – nakazania rozbiórki obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Z akt tej sprawy wynika jednak, że G. i S. D. uzyskali pozwolenie na przebudowę budynku gospodarczego (decyzja z dnia 16 listopada 1999 r. znak [...], akta administracyjne sprawy, karta nr 7). Pozwolenie to, mimo jego zaskarżenia odwołaniem do Wojewody [...] – zostało decyzją tego organu z dnia 23 maja 2000 r. utrzymane w mocy (akta administracyjne sprawy, karta nr 8). Z akt sprawy wynika również, że pismem z dnia 2 czerwca 2002 r. zawiadomiono Urząd Gminy w B. o zakończeniu ww. przebudowy (akta administracyjne sprawy, karta nr 9), a ostatni wpis w dzienniku budowy datowany jest na 3 czerwca 2002 r. z informacją, że "wykonano roboty wykończeniowe tj. tynki, posadzki, instalację elektryczną zgodnie ze sztuką budowlaną i pozwoleniem na budowę i budynek nadaje się do użytku zgodnie z przeznaczeniem" (akta administracyjne sprawy, karta nr 27d). Dokonanie takich ustaleń wypełnia również wskazówki co do dalszego toku postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 751/07. Sądowi w tej sprawi znana jest i ta okoliczność, że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 1431/00 uchylono tak pozwolenie na budowę z dnia 16 listopada 1999 r. jak i decyzję Wojewody [...] z dnia 23 maja 2000 r. Taka sytuacja oznacza, że w okresie przebudowy ww. budynku inwestorzy posiadali pozwolenie na budowę. Nie można więc uznać, że dokonywali robót budowlanych nie mając pozwolenia, a więc że w chwili prowadzenia robót dopuścili się samowoli budowlanej. W przypadku art. 48 Prawa budowlanego chodzi o sytuację, w której inwestor całkowicie zignorował obowiązek posiadania pozwolenia na budowę, czyli prowadził prace budowlane bez posiadania takiego pozwolenia. Taka sytuacja w tej sprawie nie zachodziła. Inwestorzy posiadali pozwolenie na budowę (przebudowę) w okresie od chwili rozpoczęcia robót do chwili ich zakończenia. Okoliczność zaś, że po zakończeniu budowy sąd administracyjny uchylił wydane wcześniej pozwolenie na budowę nie oznacza, że w chwili wykonywania prac inwestorzy takiego pozwolenia nie mieli. Nie można karać inwestora nakazem rozbiórki za to, że prowadził prace budowlane na podstawie pozwolenia na budowę tylko dlatego, że po zakończeniu tych prac sąd takie pozwolenie uchylił. Nie oznacza to, że w ogóle organy nadzoru budowlanego nie będą badały zgodności z prawem wybudowanego (przebudowanego) budynku gospodarczego na działce G. i S. D.. Organ I instancji wyraźnie poinformował w uzasadnieniu swojej decyzji, że prowadzi odrębne postępowanie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. W przypadkach określonych tym przepisem, obowiązkiem inspektora nadzoru budowlanego będzie ustalenie, czy inwestorzy nie dokonali samowolnie odstępstw od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W razie stwierdzenia, że takie odstępstwa zostały dokonane, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego będzie wymuszenie na inwestorach dokonania zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę i przepisami. W razie zaś niewykonania takiego obowiązku uprawniony organ będzie zobowiązany nawet do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Wprawdzie w sytuacji, w której przedmiot postępowania dotyczy zbadania legalności wybudowanego obiektu budowlanego, a organ prowadzi w pierwszej kolejności postępowanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego i nie stwierdza, że zaistniały podstawy do stosowania tego przepisu – nie ma potrzeby umarzania postępowania w sprawie, a jedynie należało dalej prowadzić postępowanie na podstawie art. 51 (w tej sprawie) Prawa budowanego. Przedmiotem postępowania jest bowiem ocena legalności wybudowanego obiektu, a zastosowanie właściwego przepisu prawa to jedynie tzw. subsumpcją stosowania prawa. Tym niemniej w sytuacji, w której w tej sprawie administracyjnej organ umorzył postępowanie z wyraźną informacją o prowadzeniu odrębnego postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego – brak ciągłości w prowadzeniu jednej sprawy nie ma istotnego znaczenia. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że w tej sprawie nie zaistniały przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Podnoszona w skardze argumentacja opiera się na błędnym – w ocenie Sądu – przyjęciu przez skarżącą, że inwestorzy G. i S. D. dokonani przebudowy w warunkach samowoli budowlanej, czyli w chwili wykonywania prac nie mieli oni wymaganego pozwolenia na budowę. Skarżąca zarzuca naruszenie prawa tak przez inwestorów w trakcie realizacji przebudowy, jak i organ wydający im pozwolenie na budowę. Co do zarzutu naruszenia prawa przez inwestorów należy jeszcze raz wskazać, że prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego powinno wykazać, czy zrealizowany obiekt spełnia wymagania wynikające z przepisów prawa, a więc czy został przebudowany zgodnie z przepisami prawa. Sąd natomiast nie ocenia w tej sprawie prawidłowości postępowania organu wydającego pozwolenie na budowę, bo to już było przedmiotem oceny Sądu w wyroku z dnia 12 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 1431/00. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie ma podstaw prawnych do przeprowadzenia oględzin (wizji w terenie). Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd administracyjny może – i to tylko w wyjątkowych sytuacjach – przeprowadzić dowód z dokumentów. Sąd administracyjny nie może przeprowadzać dowodu z oględzin budynku. Część zarzutów skarżącej dotyczy ponadprzeciętnego hałasu, dymu i innych oddziaływań jakich dopuszczają się – w ocenie skarżącej – właściciele działki nr "1" w B.. W tym zakresie Sąd tylko informuje skarżącą, że może zwrócić się do organów ochrony środowiska celem poinformowania o takich przypadkach ponadnormatywnego oddziaływania. Sąd jednak w żadnym zakresie nie może w tym przedmiocie i w tej sprawie czynić jakichkolwiek ustaleń. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, ze tak zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu pozwalającym na ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Tym samym skargę należało, stosownie do art. 151 P.p.s.a., oddalić.