II SA/Kr 1269/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 maja 2011 r., nr [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. , znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art. 138 par l pkt l w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 243 póz. 1623), po rozpatrzeniu odwołania A.S. od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]- ziemskiego w K. , z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], którą nakazano mu "jako właścicielowi działek nr 1 i 2 w miejscowości P. , wykonanie rozbiórki rozbudowanej części spedycyjnej Zakładu [...] usytuowanej na działce nr 2 w miejscowości P. , gmina I. , wybudowanej bez. pozwolenia na budową - o wymiarach 8,30 x 3,15 m, wykonanej: od strony wschodniej z płyt poliestrowych falistych, a od strony południowej - z blachy falistej. Szczegółowy zakres rozbiórki okazany jest na załączniku graficznym do nin. decyzji. [...]", utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania. W szczególności wskazał, że postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla powiatu k[...] - ziemskiego w K. (zwanym dalej PINB lub organem l instancji) zostało wszczęte w związku z pismem J. i M.P. z dnia 13 sierpnia 2009 r., którym zwrócili się o "zbadanie prawidłowości i legalności wzniesienia obiektu na sąsiedniej działce nr 2 oraz o doprowadzenie w drodze administracyjnej stanu zabudowy do zgodności z prawem" (k. [...] akt PINB). W dniu 15 października 2009 r. PINB dokonał oględzin zabudowań znajdujących się na działkach nr 1 i 2 w m. P W wyniku prowadzonych czynności ustalono m.in., że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się "zadaszenie, które posiada cześć zamkniętą przylegającą do mroźni, jest to część spedycyjna z mroźni (3) [wedle numeracji przyporządkowanej w protokole oględzin przez organ pierwszej instancji poszczególnym obiektom zabudowy działki nr 2 do rozmrażani - jest to część technologiczna produkcji. W ścianie pod zadaszeniem wykonano 3 okna i 1 drzwi w odległości od muru {jest granica) ok. 3,15 m. Zadaszenie powstało po rozwiązaniu spółki i P. P. nie posiada wiedzy czy to było wybudowane na podstawie zezwoleń (...)". (k. [...] akt PINB). W dniu [...] maja 2010 r. PINB wydał postanowienie znak [...], w którym, na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych i zobowiązał Pana A.S. do przedłożenia przewidzianych prawem dokumentów (k. [...] akt PINB). W dniu 27 października 2010 r., po uprzednim umożliwieniu stronom postępowania zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie, organ l instancji wydał zaskarżoną obecnie decyzję znak: [...]. na podstawie art. 48*ust. l ustawy Prawo budowlane, zobowiązując Pana A.S. do wykonania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr 2 w P. Od decyzji tej odwołał się A.S. i. Odwołanie zostało wniesione w terminie, a .Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. , przekazując je, ,nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany swojej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w oparciu o akta sprawy PINB dla powiatu k. - ziemskiego w K. znak [...], i zgromadzony w nich materiał dowodowy. Przedmiotem postępowania w sprawie była legalność wzniesienia obiektu budowlanego, dobudowanego od strony wschodniej do budynku Zakładu Przetwórstwa [...] na działce nr , 2 w P. . Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wykazała, że odwołujący się zrealizował na stanowiącej jego własność nieruchomości, składającej się z działki nr 2 położonej w P. , obiekt budowlany będący rozbudową istniejącego budynku zakładu przetwórstwa rybnego. Obiekt, objęty postępowaniem, stanowi zadaszoną część spedycyjną zakładu przemysłowego o wymiarach 8,30 x 3,15 m. przylegającą od strony wschodniej do budynku zakładu produkcyjnego i został wykonany z płyty poliestrowych falistych oraz częściowo z blachy falistej, a nadto z wykorzystaniem (jako elementu konstrukcyjnego) istniejącej uprzednio podmurówki usytuowanej w granicy działek nr 2 i nr 3 . Z materiału dowodowego sprawy zgromadzonego przez organ l instancji wynika nadto, że Wójt Gminy I. , decyzją z dnia [...] maja 2003 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę obejmującą dobudowę pomieszczeń magazynowych i socjalnych do istniejącego już Zakładu [...] (k [...] , akt PINB). Z dokumentów źródłowych przekazanych przez Wójta Gminy I. , a dotyczących wzmiankowanej decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że objęty niniejszym postępowaniem obiekt budowlany nie został uwzględniony w projekcie budowlanym i został wykonany w okresie późniejszym, tj. po wykonaniu obiektów objętych pozwoleniem na budowę. Materiał dowodowy sprawy pozwala nadto na ustalenie, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w łatach 2005 - 2006 (vide oświadczenie Pana M.P. zawarte w protokole oględzin z dnia 15 października 2009 r. (k. [...] akt PINB). Okoliczność ta pozostaje w sprawie bezsporna jako niekwestionowana przez strony. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały wyliczone w art. 29-31 tej ustawy. Zgodnie zaś z treścią art. 3 pkt 1 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Przedmiotowa inwestycja została zakwalifikowana jako budowla w rozumieniu art.3 pkt 1 lit b ust. Prawo Budowlane. Ten obiekt budowlany nie wymieniony w katalogu wyjątków wyszczególnionych w art. 29-31 Prawa budowlanego - wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji roboty te winny być prowadzone zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Jak zostało ustalone skarżący nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę obiektu, którego dotyczy niniejsze postępowanie. W stosunku do inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, realizowanej bez uzyskania takiego pozwolenia, ma zastosowanie tryb postępowania i przepisy prawa materialnego, zawarte w art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 art. 48, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki w obecnym stanie prawnym, co do zasady nie jest orzekany bezwzględnie w każdej sytuacji, gdy inwestor wybudował obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę. Z treści powołanego przepisu jednoznacznie wynika, iż ewentualny nakaz rozbiórki musi być poprzedzony postępowaniem mającym na celu ustalenie, czy istnieje możliwość zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Orzeczenie nakazu rozbiórki należy traktować jako przepis wyjątkowy, stanowiący odstępstwo od ogólnej zasady nakazującej organom doprowadzenie zaistniałego stanu do stanu zgodnego z prawem. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego sprowadzają się w istocie do dokonania ustaleń przez organ nadzoru budowlanego w zakresie zgodności budowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania wydanej dla tego terenu oraz oceny zgodności obiektu z przepisami, w tym techniczno -budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Mająca zastosowanie procedura umożliwia, poprzez złożenie stosownych dokumentów i wykonanie określonych czynności, doprowadzenie samowolnie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem, a więc umożliwia tzw. legalizację. Dodatkowym warunkiem procesu legalizacji jest nałożenie na inwestorów opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest zobowiązany wydać postanowienie, w którym winien wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, jak również nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 pkt l i 2 w/w ustawy. Stosownie zaś do art. 49 ust. l i 2 przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych organ winien zbadać przedłożone dokumenty i w drodze postanowienia winien ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej. Opłata legalizacyjna jest restrykcją przewidzianą przez ustawodawcę za samowolne prowadzenie procesu inwestycyjnego w sprawach objętych przepisami prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie inwestor - skarżący nie legitymuje się pozwoleniem na budowę przedmiotowego obiektu, zatem właściwym w przedmiotowej sprawie było zastosowanie trybu przewidzianego w art. 48 - 49 pr. budowlanego. Z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ l instancji wynika, iż PINB przed orzeczeniem nakazu rozbiórki wdrożył procedurę legalizacyjną i w dniu 18 maja 2010 r. wydał postanowienie znak: [...]), którym na podst. art. 48 ust. 2 pr. budowlanego wstrzymał prowadzenie robót i nakazał dostarczenie odpowiednich zaświadczeń oraz dokumentów. Bezspornym pozostaje, że skarżący jako zobowiązany nie przedłożył w zakreślonym terminie wymaganych dokumentów. Zatem organ l instancji prawidłowo, zgodnie z art. 48 ust. 1, prawa budowlanego nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Przepis ten stanowi bowiem, że "Właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". W odniesieniu do uwag zawartych w odwołaniu, WINB w K. , wyjaśnił, iż przedstawione powyżej motywy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia stanowią odpowiedź na zarzuty zgłoszone przez odwołującego się, a ponadto stwierdził że przedmiotowy obiekt budowlany został zakwalifikowany jako budowla, a nie jak twierdzi pełnomocnik skarżącego jako budynek . Zarzut odnośnie błędnej kwalifikacji obiektu, jako budynku jest wiec chybiony. Również podnoszony zarzut, że "obiekt nie jest trwale związany z gruntem i nie posiada fundamentów oraz nie jest wydzielony przegrodami budowlanymi" - nie stanowi o braku podstawy prawnej dla nakazania rozbiórki tego obiektu. Akcentowane przez odwołującego się cechy obiektu (opisywanego jako zadaszenie podjazdu) takie jak nietrwałość zamocowania, wykonanie z lekkich materiałów ect. nie wyłączają zasadności uznania go za obiekt budowlany w rozumieniu powołanych przepisów ustawy. Obiekt ten spełnia przesłanki pozwalające zaliczyć go do kategorii "budowli" w myśl art. 3 pkt 1 lit b pr. bud.. W odniesieniu do zarzutu dokonania błędnych pomiarów szerokości obiektu należy wskazać, iż rozbieżność pomiędzy ustaleniami PINB a pomiarem naniesionym na stanowiącą załącznik do zaskarżonej decyzji mapę sytuacyjno - wysokościową nie świadczy o błędnym ("niechlujnym") dokonaniu pomiarów na potrzeby postępowania. Pomiary dokonane w trakcie oględzin stanowią inwentaryzację zastanego stanu (wymiarów) obiektów. Tymczasem wymiary przyjęte przez projektanta na wykorzystanej przez organ mapie dotyczyły wymiarów obiektów, które miały dopiero powstać i z tej przyczyny nie mogą stanowić wiarygodnego punktu odniesienia dla weryfikacji pomiarów przeprowadzonych przez PINB. Ponadto załączona mapa stanowi załącznik do decyzji i ma wyłącznie charakter pomocniczy w celu dookreślenia przedmiotu postępowania Ponadto przedmiotem niniejszej sprawy była wyłącznie kwestia legalności budowli usytuowanej na działce nr 2 w P. . Organ administracji nie może wykraczać poza granice prowadzonego postępowania i odnosić się do legalności obiektów zlokalizowanych na sąsiedniej działce. Zobowiązany jest bowiem zachować tożsamość rozstrzyganej sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, organ II instancji, w myśl art. 138 par l pkt l kpa zobowiązany był do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , skarżący A.S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie: - art. 7 i 77 k.p.a. przez niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego, - art. 3 pkt 3 pr. budowlanego poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że objęta decyzją konstrukcja jest budowlą, w konsekwencji czego został naruszony przepis art. 48 pr. budowlanego, - art. 107 par 3 k.p.a poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu podstaw uznania przedmiotu decyzji za budowlę. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przedmiot rozbiórki niewątpliwie nie jest budynkiem, a jest zadaszeniem podjazdu, zamocowanym do dachu budynku oraz jest częścią składowa ogrodzenia działki, o czym organ mógł się przekonać dokonując oględzin na gruncie, bądź oględzin fotografii złożonych do akt przez skarżącego. Przepis art. 3 pkt 3 pr. bud., jako budowlę wymienia obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele przepusty, sieci techniczne, wolnostojące maszty antenowe, wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje) ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów (....) Przyjęcie przez organ ,że obiekt o pow. 8,3 m x 3,15 wykonany z blachy niezwiązany trwale z gruntem mieści się w pojęciu tej samej kategorii co lotnisko przekracza granice absurdu. Dodatkowo skarżący naprowadza, że również przedmiotowy obiekt nie jest wiatą bo ta musi mieć wsparcie na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem / wyrok WSA w Krakowie z 8.11. 2010 r. IISA/Kr 973/2010, podobnie WSA w W-wie w wyroku z dnia 26. 08. 2008 r. II SA/Wa 800/2008 / Rzeczą organów było ustalenie charakteru i rodzaju przedmiotowego obiektu na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czego organy nie uczyniły. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w osnowie decyzji i argumentacje zawartą w jej uzasadnieniu. Ponadto organ podniósł, że sporny obiekt został zakwalifikowany jako budowla gdyż mieści się w definicji budowli przez którą zgodnie z art. 3 pkt 3 prawa budowlanego należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury. Wymienione w tym przepisie obiekty stanowią przykładowe wyliczenie budowli. Przedmiotowy obiekt stanowi rozbudowę istniejącego budynku mroźni, więc brew zarzutom skargi , stanowi wraz z nim całość techniczno - użytkową. Skarżący nie przedłożył wymaganych prawem dokumentów , które umożliwiałyby jego legalizację, w tej sytuacji organ był zobligowany do nakazania rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Zgodnie z przepisem art. 3 par 1 ustawy z dnia 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi IDŹ. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm./ zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów postępowania - o ile naruszenie ich mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 par 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Zatem sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przeprowadzona w myśl powyższych przepisów kontrola zaskarżonej decyzji nie dała podstawy do jej zakwestionowania, bowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzją organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Zaś zarzuty skarżącego jako nie znajdujące potwierdzenia w okolicznościach sprawy nie mogły odnieść skutku.. Niespornym jest fakt, że przedmiotowy obiekt budowlany został wzniesiony bez pozwolenia na budowę. Zakwalifikowanie tego obiektu jako budowli w myśl przepisu art. 3 pkt 1 lit b prawa budowlanego jest trafne. Nie sposób przyjąć argumentacji skarżącego, ze obiekt ten będący "zadaszeniem" nie stanowi budowli gdyż nie jest lotniskiem, ani innej budowli wymienionej w powołanym wyżej przepisie. . Z opisu znajdującego się w protokole oględzin tego obiektu wynika bowiem że owo "zadaszenie" (ozn. nr 2) posiada część zamkniętą przylegającą do mroźni. Jest to część spedycyjna z mroźni ( ozn. nr 3 na szkicu k. 26) do rozmrażarni. Jest to część technologiczna produkcji. W ścianie pod zadaszeniem wykonano 3 okna i 1 drzwi. Ściana z blachy falistej jest posadowiona na murze. Opis obiektu, szkic i dokumentacja fotograficzna pozwoliły zidentyfikować przedmiotowy obiekt jako budowlę w rozumieniu powołanego wyżej przepisu art. 3 pkt 1 lit. b pr. budowlanego. Wyjaśnienie pojęcia budowli znajduje się w ustawowym słowniku (art 3 pkt 3 pr. budowlanego). Przepis ten wyjaśnia, że ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury . Wymienione przykładowo w tym przepisie różnorodne budowle nie wyczerpują i nie zamykają katalogu obiektów budowlanych stanowiących budowle. Zakresem tego pojęcia są objęte także te, nie wymienione przez ustawodawcę inne obiekty budowlane.. Organ kwalifikując obiekt budowlany jako budowlę musi mieć zawsze na uwadze, że jest to specyficzny obiekt, który nie jest budynkiem ale też nie może być obiektem małej architektury. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, m.in. że garaż blaszany stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art 3 pkt 1 lit b pr. bud., a także budowlę stanowi wiata. Tym bardziej więc przedmiotowy obiekt parterowy, zadaszony, stanowiący w istocie segment technologicznie związany z produkcją -część spedycyjna Zakładu [...], stanowi budowlę w rozumieniu tegoż przepisu. Skoro budowla ta powstała w warunkach samowoli budowlanej, co jest bezsporne, a wdrożone postępowanie na podstawie art. 48 ust 2 i ust 3 pr. bud. nie doprowadziło do legalizacji obiektu gdyż skarżący nie dopełnił nałożonego nań postanowieniem z dnia [...]. 05. 2010 r. obowiązku przedłożenia niezbędnych w tym celu dokumentów, to organ wobec treści art. 48 ust 4 pr. bud. był zobligowany przepisem art. 48 ust 1 prawa budowlanego wydać decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi orzekł, jak w sentencji wyroku oddalając skargę na podstawie przepisu art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.