II SA/Kr 127/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 września 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Jan Zimmermann ( spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2004r. sprawy ze skargi J. W. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] 2003r. Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia nieuwzględnionego zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy B. na rzecz skarżącego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 127/04 UZASADNIENIE Na podstawie uchwały Rady Gminy B. z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] (prawidłowo [...]) przystąpiono do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obszarów Gminy B. w miejscowościach [...]. Projekty tych planów zostały wyłożone do publicznego wglądu w dniach od 18 sierpnia 2003 r. do 16 września 2003 r. W dniu 27 sierpnia 2003 r. zarzut do w/w projektu wniósł J.W., zam. w K., przy ul. [...]. Zarzucił on nieuwzględnienie jego wniosku w sprawie włączenia działki nr "1" w T. do terenów mieszkaniowej zabudowy jednorodzinnej i stwierdził, że nie wyraża zgody na lokalizację na tej działce korytarza ekologicznego. Zdaniem J.W. działka ta jest plombą, gdyż działki sąsiednie są położone na terenach budowlanych i są częściowo zabudowane. Jego działka posiada bezpośredni, wykonany przez J.W., dostęp do drogi publicznej. Rada Gminy B. uchwałą z dnia 12 grudnia 2003 r. Nr [...] odrzuciła powyższy zarzut. Uzasadnienie tej uchwały zostało podzielone na "faktyczne" i "prawne". W części faktycznej wymieniono dokumenty wykorzystane przy podjęciu uchwały i stwierdzono, że działka nr "1" w T. została przeznaczona na użytkowanie rolnicze (R). Postanowiono tak dlatego, że działka ta wchodzi w skład terenów upraw polowych i leży w korytarzu ekologicznym, pełniącym istotną rolę w powiązaniach przyrodniczych i wiążącym obniżenia terenowe i doliny cieków wodnych. Uwzględnienie zarzutu wiązałoby się z naruszeniem tego korytarza i spowodowałoby brak spójności z obowiązującym Studium. Zaznaczono, że w planie obowiązującym dotąd teren działki nr "1" również nie był budowlany, toteż projekt nie narusza praw nabytych wnoszącego zarzut. W uzasadnieniu prawnym powołano przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, prawa ochrony środowiska oraz ustawy o samorządzie gminnym i wytłumaczono ich zastosowanie w sprawie. W dniu 26 stycznia 2004 r. J.W. skierował na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucił, że zaskarżona uchwała jest powieleniem wszystkich uchwał dotyczących zarzutów, bez ich rzetelnego i merytorycznego rozpoznania. Wnioski o włączenie działek do terenów budowlanych były składane od wielu lat i wiele razy obiecywano ich pozytywne rozpatrzenie. Skarżący uważa, że nie może być przeszkodą w zabudowie działki planowany, nieokreślony korytarz ekologiczny, koło którego przebiega ruchliwa droga W. Samo pojęcie tego korytarza jest nieprecyzyjne, a poza tym nie ma przeszkód, żeby nawet w takim korytarzy wybudować gospodarstwo agroturystyczne. J.W. uważa też, że niejasne jest powoływanie się na obowiązujące Studium, gdyż właśnie ono powinno uwzględniać interesy wszystkich zainteresowanych. Skarżący zarzucił też, że w uzasadnieniu uchwały nie zwrócono uwagi na rolę płynącego w pobliżu Potoku [...], ani przebiegających na tym terenie rowów melioracyjnych. Zaznaczył on, że działki sąsiednie są zabudowane budynkami mieszkalnymi. W odpowiedzi na skargę Gmina B. wniosła o jej oddalenie. Wymieniono tu tzw. "materiał dowodowy" zebrany w sprawie, omówiono przebieg podjętych czynności i opisano stan faktyczny, jaki został ustalony w oparciu o ten materiał. Powtórzono tu argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) regulując kolejne etapy procesu planistycznego, zawiera szczególne rozwiązania w zakresie konfrontacji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z interesami indywidualnymi. Rozwiązania te polegają na możliwości zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Jak stanowi art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że w uzasadnieniu uchwały powinna znaleźć się analiza złożonego zarzutu wraz z jej wynikami oraz wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do sytuacji faktycznej nieruchomości osoby wnoszącej zarzut oraz przytoczenie i wyjaśnienie przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie, a także przedstawienie sposobu interpretacji tych przepisów. Uzasadnienie uchwały nabiera szczególnego znaczenia, gdyż pozwala skontrolować sposób korzystania przez organy gminy z przysługującego im władztwa planistycznego, chociaż sama uchwała nie wywiera skutków prawnych w obrębie planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga okoliczność, że skarga na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu planu nie może z istoty rzeczy dotyczyć rozwiązań planu (na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego służy odrębna skarga do sądu administracyjnego), skoro na etapie jej wnoszenia istnieje dopiero projekt planu. Skarga ta - jak wynika z powyższych uwag - może dotyczyć jedynie prawidłowości odpowiedzi na wniesiony zarzut. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Na gruncie spraw ze skarg na uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oznacza to, że sąd administracyjny ma jedynie kompetencje do zbadania, czy zaskarżona uchwała zawiera prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, pozwalające stwierdzić brak dowolności w działaniach organów planistycznych oraz ustalić prawidłowość trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. W kontekście, w jakim została wydana zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała należy przytoczyć i podzielić ugruntowany już w judykaturze pogląd (prezentowany m. in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2003 r., sygn. akt: II SA/Kr 2676/0), zgodnie z którym regulacja prawna zawarta w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje specjalnego trybu przekwalifikowania działek z rolnych na budowlane, pozostawiając to zmianom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że na gruncie tej ustawy można osiągnąć przekwalifikowanie działki tylko przez zmianę planu, a organy gminy (organy planistyczne) nie mają obowiązku wydawania osobnych aktów administracyjnych w przedmiocie tego przekwalifikowania. Składając wniosek o zmianę przeznaczenia działki nie można zatem oczekiwać odrębnego aktu w tej sprawie (zwłaszcza decyzji administracyjnej), a nieuwzględnienie tego wniosku można kwestionować jedynie przy pomocy wskazanych wyżej środków dotyczących projektu planu lub samej uchwały o planie. Plan jest jednak przygotowywany na podstawie wspomnianego władztwa planistycznego gminy, w ramach którego ma ona dość szeroką swobodę wyboru konkretnych rozwiązań, które muszą godzić ze sobą różne interesy i uwzględniać interes publiczny, wymagania ochrony środowiska, kwestie gospodarcze i ekonomiczne itp. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały - zwłaszcza uzasadnienie faktyczne - nie jest prawidłowe. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ planistyczny nie ustosunkował się w ogóle do treści zindywidualizowanego zarzutu, a wskazana argumentacja ma charakter generalny powtarzany przez Radę Gminy B. w uzasadnieniach wielu podobnych uchwał o odrzuceniu zarzutów do projektu planów zagospodarowania przestrzennego obszarów Gminy B. Ponadto motywy uzasadnienia obarczone są błędem logicznym. Organ planistyczny uzasadnia bowiem odrzucenie zarzutu do projektu planu charakterem rozwiązań przyjętych właśnie w tym projekcie. Powołano się bowiem na istnienie korytarza ekologicznego, którego przebieg został wyznaczony dopiero w tym samym projekcie planu. Jako drugi zasadniczy argument odrzucenia zarzutu wskazano, że w planie dotychczas obowiązującym teren działki nr "1" w T. również nie był budowlany, a zatem projekt nie narusza praw nabytych wnoszącego zarzut. Argument tego rodzaju nie może stanowić zasadniczej podstawy odrzucenia zarzutu, gdyż pozbawiałby sensu instytucję zarzutów do projektu planu, jako instrumentu dającego m.in. możliwość domagania się zmian dotychczasowych rozwiązań planistycznych. Należy podzielić pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym odrzucenie zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być uzasadnione wyłącznie porównaniem planu dotychczas obowiązującego z projektem planu wyłożonego do publicznego wglądu. Obowiązkiem rady gminy jest skonfrontowanie zarzutu i projektu planu ze stanem faktycznym i prawnym działek z dnia odrzucenia zarzutu (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2002 r., II SA/Kr 3050/01, publ: Wspólnota z 2002 r., nr 13, s. 47) Wobec powyższego uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia swojej zasadniczej funkcji, jaką jest przekonanie adresatów uchwały o słuszności i prawidłowości jej podjęcia i wskazanie im motywów rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie podlega ona stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 tejże ustawy. Od niniejszego wyroku służy skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skargę powinien sporządzić adwokat lub radca prawny.