II SA/Kr 127/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA: Sebastian Pietrzyk Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. Spółki z o.o. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w dnia 23 listopada 2023 r. nr SKO.ZP/415/477/2023 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 23 listopada 2023 r., nr SKO.ZP/415/477/2023, po rozpoznaniu zażalenia H. Sp. z o.o. w K., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 sierpnia 2023 r. o zawieszeniu na 18 miesięcy (od daty złożenia wniosku) postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, wskazując w podstawie prawnej art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: u.p.z.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 123 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.). Stan sprawy wyglądał następująco: W dniu 4 lipca 2023 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK wpłynął wniosek H. Sp. z o.o. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną, wewnętrznym układem komunikacyjnym na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2023 r. Prezydent Miasta Krakowa zawiesił postępowanie z tego wniosku na 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 123 § 1 i art. 124 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, a po upływie tego terminu wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu. Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane jest na obszarze, dla którego Rada Miasta Krakowa Uchwałą Nr LV/1529/21 z dnia 7 kwietnia 2021 r., przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stary Prokocim". Poza tym, w wyniku analizy zamierzenia inwestycyjnego w kontekście zapisów projektu powołanego planu miejscowego organ I instancji doszedł do przekonania, że jest ono sprzeczne z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie sprzeczności funkcji i kierunku zagospodarowania. Zażalenie na omawiane postanowienie wniósł inwestor - spółka H. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, w uzasadnieniu swojego postanowienia stwierdziło, że zgodnie z projektem sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stary Prokocim" Działka nr [...] obr. [...] P. mieści się w Studium w strukturalnej jednostce urbanistycznej Nr [...], gdzie ustalono dla niej następujący kierunek zagospodarowania terenu: MN-Tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Zgodnie z kierunkami zmian w strukturze przestrzennej określonymi w strukturalnej jednostce urbanistycznej Nr [...]: - Powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy mieszkaniowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) (w tym położonych w strefie kształtowania systemu przyrodniczego) to min. 50%; - Wysokość zabudowy mieszkaniowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) to do 9 m. Powyższe ustalenia planu wykazują zatem według SKO sprzeczność z zamierzeniem inwestycyjnym, gdzie przewidziano m.in. budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości do 14 m. Kolegium podniosło też, że procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren inwestycji dz. [...] obr. [...] jest na wstępnym etapie zawansowanym. W tym zakresie SKO powołało się na wyjaśnienia Wydziału Planowania Przestrzennego zawarte w piśmie z dnia 18 września 2023 r., zgodnie z którymi, przewiduje się, że przedmiotowy plan miejscowy zostanie uchwalony w II kwartale 2024 r. Biorąc pod uwagę powyższe, czynności które już zostały podjęte oraz czynności, określone w art. 17 i nast. u.p.z.p, które w ramach procedury planistycznej zostaną podjęte, a także terminy ustawowe, które muszą być zachowane, Kolegium oceniło, że wysoce prawdopodobne wydaje się być zakończenie procedury planistycznej w terminie do dnia 4 października 2024 r. (18 m-cy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy) albo co najmniej doprowadzenie procedury do wyłożenia projektu planu. W kontekście oceny wejścia w życie planu w czasie okresu zawieszenia organ zwrócił uwagę na treść art. 62 ust 3 u.p.z.p., który dopuszcza przedłużenie zawieszonego postępowania na dodatkowy czas, nie dłuższy niż 6 miesięcy, jeśli w okresie zawieszenia postępowania dokonano wyłożenia projektu planu. Kolegium mając na uwadze prymat planów zagospodarowania przestrzennego w stosunku do decyzji administracyjnej, czego przejawem m.in. jest możliwość zawieszania postępowań administracyjnych kolidujących z treścią przyszłych planów, uznało, że w sprawie wystąpiły okoliczności stanowiące wystarczającą przesłankę do zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Skargę na powyższe postanowienie wniosła spółka H. I zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez: a) przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru S. P. "zostanie uchwalony w II kwartale 2024 r.", b) brak ustalenia czy sporządzany jest plan ogólny dla Gminy Miejskiej Kraków; 2) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez pominięcie i niezastosowanie; 3) art. 27a u.p.z.p. poprzez pominięcie przy ustalaniu prawdopodobnego terminu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Stary Prokocim 4) art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w sytuacji gdy zaawansowanie prac planistycznych dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stary Prokocim" nie wskazuje, że prace te pozwolą na ukończenie procedury w okresie na jaki zostało zawieszone postępowanie. Wskazując na te zarzuty, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji. Ponadto, spółka wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych i dopuszczenie w trybie art. 106 ust. 3 p.p.s.a. dowodów z: a) wydruku informacji dot. procedury sporządzania MPZP dla obszaru "Stary Prokocim" dla wykazania stanu zaawansowania prac nad projektem MPZP dla obszaru "Stary Prokocim" b) wydruk uchwały Rady Miasta Krakowa nr LV/1529/21 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stary Prokocim" dla wykazania daty rozpoczęcia prac nad projektem MPZP dla obszaru "Stary Prokocim" c) wydruk uchwały Rady Miasta Krakowa nr XLIV/1166/20 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Nowy Prokocim" dla wykazania daty rozpoczęcia prac nad projektem MPZP dla obszaru "Nowy Prokocim " d) wydruk informacji dotyczącej procedury sporządzania MPZP dla obszaru "Nowy Prokocim" dla wykazania tempa i stanu zaawansowania prac nad projektem MPZP dla obszaru "Nowy Prokocim ". W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że w jej ocenie ustalenia co do możliwego terminu ukończenia prac nad planem należy uznać za błędne, a przyjęcie stanowiska Wydziału Planowania Przestrzennego, Kolegium naruszyło dyspozycję art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Ustalenia Kolegium pozostają w ocenie skarżącej w sprzeczności z treścią pisma Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 września 2023 r., które zostało przedłożone przez skarżącą jako dowód w sprawie. Wbrew twierdzeniom organu II instancji brak jest bowiem podstaw do przewidywania, że plan zostanie uchwalony w II kwartale 2024 r. W piśmie z dnia 18 września 2023 r. Prezydent Miasta Krakowa wskazał: "Prace nad projektem planu miejscowego stanowiącego przedmiot Pana wniosku znajdują się na wstępnym etapie procesu planistycznego. Zgodnie z przyjętym harmonogramem zakończenie prac planistycznych powinno nastąpić w drugim kwartale 2024 r. Na wskazany termin może wpływać konieczność ponowienia procedury planistycznej mogąca wynikać m. in. z nieuzyskania opinii i uzgodnień, rozpatrzenia uwag przez Prezydenta Miasta Krakowa, stwierdzania przez Radę Miasta Krakowa konieczności dokonania zmian w projekcie planu, a także nieprzewidywalnych okoliczności tj. np. zmian w przepisach prawa. Z tego powodu aktualnie nie można wskazać szacowanego terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu". Treść powyższego pisma w żaden sposób zdaniem spółki nie pozwala na przyjęcie (jak czyni to organ II instancji) że: "wysoce prawdopodobne wydaje się być zakończenie procedury planistycznej w terminie do dnia 4 października 2024 r.". Poza tym, zgodnie z informacją zamieszczoną na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Miasta Kraków na dzień wniesienia skargi nie przekazano jeszcze projektu planu do opiniowania i uzgodnień. Pomiędzy sporządzeniem pisma z dnia 18 września 2023 r. a wniesieniem skargi, Prezydent Miasta Krakowa nie podjął żadnych czynności planistycznych dotyczących MPZP "Stary Prokocim". Dalej, z dniem 24 września 2023 r. wprowadzony został obowiązek uchwalenia przez gminy planu ogólnego do dnia 31 grudnia 2025 r. (art. 65 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 7 lipca 2023 r.). Zgodnie z art. 27a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "Plan miejscowy albo jego zmiana może być sporządzany w trakcie sporządzania planu ogólnego albo jego zmiany. W takim przypadku uchwalenie planu miejscowego albo jego zmiany może nastąpić najwcześniej po upływie terminu na wydanie przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego uchwały w sprawie planu ogólnego albo jego zmiany.". Pismo Prezydenta Miasta Krakowa z 18 września 2023 r. sporządzone zostało przed wejściem w życie ww. nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jego treści nie uwzględniono obowiązku sporządzenia przez Gminę Miejską Kraków planu ogólnego. Zdaniem skarżącej, wprowadzenie tego obowiązku rzutuje na przewidywaną datę uchwalenia MPZP "Stary Prokocim", oddalając ją w czasie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a., kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Kontroli sądu w niniejszej sprawie podlega ocena legalności postanowienia wydanego przez Prezydenta Miasta Krakowa a utrzymanego w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o zawieszeniu postępowania administracyjnego toczącego się w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia dotyczącego budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną, wewnętrznym układem komunikacyjnym na dz. nr [...] obr.[...] przy ul. [...] w K.. W ocenie organów obu instancji, zawieszenie postępowania uzasadnione jest tym, że działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym położone są w obszarze, co do którego Rada Miejska w Krakowie podjęła uchwałę Nr LV/1529/21 z dnia 7 kwietnia 2021 r o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stary Prokocim". W ocenie skarżącej szansa na ukończenie prac planistycznych w ustawowym okresie zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest nikła. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 62 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 II OSK 2685/15 "konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencję tę należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu". Swoje stanowisko NSA uzasadnia faktem, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy). Zasadą powinno być zatem, że kształtowanie ładu przestrzennego dokonuje się poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 7 czerwca 2017 r. II SA/Łd 131/17 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie w wyroku z dnia 27 października 2017 II SA/Kr 1079/17, oraz w wyroku z dnia 6 grudnia 2022 r. II SA/Kr 1149/22, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 maja 2018 r. II SA/Po 6/18. Poglądy te w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym narzędziem kształtowania ładu przestrzennego gminy, instrumentem jej polityki przestrzennej. Akt ten stanowi powszechnie na danym obszarze obowiązujące prawo, które ten ład kształtuje - wyznacza urbanistyczne ramy, w jakich na tym obszarze można dokonać zainwestowania. Decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydawane są jedynie wtedy, gdy na danym obszarze plan miejscowy nie obowiązuje. Przepisy ustawy preferują ustalenia przestrzenne dokonywane kompleksowo, w akcie stanowiącym akt prawa miejscowego, w stosunku do tych dokonywanych w decyzjach administracyjnych. Konsekwencją tego jest regulacja zamieszczona w art. 62 ustawy. Zawieszenie postępowania o ustaleniu warunków zabudowy ma służyć pewnemu celowi. Celem tym jest ochrona danego obszaru przed zainwestowaniem niezgodnym z zamiarem prawodawcy lokalnego i już na etapie poprzedzającym przystąpienie do uchwalania planu, a także w trakcie jego procedowania. Co istotne w niniejszej sprawie z punktu widzenia powyższych rozważań, wbrew oczekiwaniom skarżącej Spółki, stopień zaawansowania prac planistycznych dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz to, czy przewidywany termin uchwalenia miejscowego planu jest odległy czy też nie, nie stanowi prawnie istotnej przesłanki z punktu widzenia prawidłowości zawieszenia przez organy postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Jak już wskazano, nie jest nawet istotne to, czy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu została już podjęta, co wynika z art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z tego też względu dokumenty, na które powołuje się spółka w skardze i z których przeprowadzenia dowodu się domaga na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., nie mogły mieć znaczenia w sprawie. Już z powyższych względów skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu. Odnosząc się z kolei do twierdzeń zawartych w skarżonych postanowieniach, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że ustawodawca dopuścił możliwość zawieszenia postępowania jeszcze na etapie przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do uchwalania planu co przesądza, że organ nie musi badać ani wykazywać sprzeczności procedowanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z zapisami uchwalonego w przyszłości planu. W orzecznictwie jest co prawda prezentowany pogląd, zgodnie z którym organ zawieszając postępowanie działa w granicach uznania administracyjnego, a przesłanką do zawieszenia postępowania będzie sytuacja, kiedy projektowane zamierzenie objęte decyzją o ustaleniu warunków zabudowy jest sprzeczne z przeznaczeniem terenu w przyszłym planie miejscowym. Jest to pogląd o tyle kontrowersyjny, że niekiedy wymagałby od organu administracji zdolności przewidzenia zapisów, które jeszcze nie istnieją a których ostateczny kształt uzależniony jest od wielu czynników, między innymi rozpatrzenia uwag, jakie do projektów planu są zgłaszane. Jednak nawet przyjmując, że pogląd ten jest uprawniony, to i tak w niniejszej sprawie nie stanowiłby podstawy do eliminacji skarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wyraźnie i szczegółowo wskazano, że realizacja zamierzenia w sposób przedstawiony we wniosku, koliduje z zapisami Studium w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr [...] "Stary Prokocim", gdzie ustalono kierunek zagospodarowania terenu: MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, funkcja podstawowa – zabudowa jednorodzinna, zaś zgodnie z kierunkami zmian w strukturze przestrzennej określonymi w jednostce urbanistycznej Nr 31 powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy mieszkaniowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) min. 50% (wnioskowana inwestycja przewiduje powierzchnię biologicznie czynną na poziomie 30%), zaś wysokość zabudowy mieszkaniowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) do 9 m (wnioskowana inwestycja ma mieć 13-14 m). Organ odwoławczy, także do kwestii tej się ustosunkował. Naruszenia zasady uznaniowości w rozważanej sprawie nie można się w tej sytuacji dopatrzyć. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.