II SA/Kr 1270/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Z. D. i S. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących Z. D. i S. D. kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2008r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 i działając w oparciu o art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 - tekst jednolity z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 - tekst jednolity z późn. zm.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej usytuowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "1" stanowiącego własność Z. i S. D. zwróconego ścianą z otworami okiennymi w stronę granicy z działką nr "2" stanowiącego własność R. i J. Z. w miejscowości W. gm. T. nakazał Z. i S. D. usunąć stwierdzone nieprawidłowości w budynku mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym na działce nr "1" w miejscowości W. gm. T., poprzez zamurowanie otworu okiennego o wymiarach 1,50 m x 1,40 m w ścianie zwróconej w stronę granicy pomiędzy działkami nr "1" i "2" w W., w terminie do dnia 31 maja 2008 roku. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek J. Z., który pismem z dnia 27 listopada 2007r. zwrócił się do Inspektoratu o sprawdzenie zgodności z prawem budowlanym odległości budynku mieszkalnego z otworami okiennymi na działce nr "1" od granicy z działką nr "2". W wyniku przeprowadzonej kontroli organ nadzoru budowlanego stwierdził, że budynek znajdujący się na działce nr "1" usytuowany jest w odległości 2,35 m od ogrodzenia pomiędzy działkami nr "1" i nr "2", mierząc od ściany zewnętrznej ocieplonej styropianem. W ścianie tej znajduje się okno od pomieszczenia od kuchni o wymiarach 0,40 na 0,40m. Obecne podczas oględzin A. H. - pełnomocnik Z. i S. D. oraz M. C. - siostra Z. D. oświadczyły, że okna w ścianie zachodniej istniały od początku wybudowania budynku, czyli od końca lat 50-tych. A. H. oświadczyła, że zostało wydane pozwolenie na budowę domu, jednakże obecnie właściciele go nie posiadają z uwagi na odległy okres o daty budowy. Na wezwanie organu do przedłożenia przez Z. i S. D. dokumentów dotyczących budowy przedmiotowego budynku, które potwierdziłby zgodność tej budowy z zatwierdzonym projektem, A. H. oświadczyła, że rodzice nie posiadają żadnych dokumentów dotyczących budowy tego obiektu. Organ opierając się na tym oświadczeniu stwierdził brak podstaw do kwestionowania legalności budowy przedmiotowego budynku, jednocześnie stwierdzając, że usytuowanie budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi w stronę granicy z działką sąsiednią narusza przepisy obowiązujące w okresie budowy przedmiotowego budynku tj. art. 227 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 Iutego1928 roku o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939r. Nr 34, poz.216) a także aktualnie obowiązującego przepisu § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.). Dodatkowo organ zaznaczył, że nawet biorąc pod uwagę, że ocieplenie budynku styropianem nastąpiło w terminie późniejszym, oraz mając na uwadze oświadczenie, że ogrodzenie działki nr "1" od strony zachodniej jest przesunięte do wewnątrz działki nr "1" o ok. 30 m. stwierdzić należy, że nie została zachowana wymagana minimalna odległość 4m od granicy z działką sąsiednią, określona dla budynku posiadającego otwory okienne od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Odwołanie od tej decyzji złożyli Z. i S. D., podnosząc, że otwór okienny wykonano w latach 50-tych, za zgodą nieżyjących już S. i F. B., co może potwierdzić M. C.. Ponadto podnieśli, że zamurowanie otworu wyłączy pomieszczenie z użytkowania. Decyzją z dnia 29 maja 2009r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst z 2000 r. Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 80 ust. 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wyznaczonego Z. i S. D. na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w przedmiotowym budynku mieszkalnym poprzez: zamurowanie otworu okiennego o wymiarach 1,50 m x 1,40 m w ścianie zwróconej w stronę granicy pomiędzy działkami nr "1" i "2" i orzekł w tym zakresie na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wyznaczając nowy termin - do dnia 31 sierpnia 2009 r., w pozostałej części skarżoną decyzję utrzymał w mocy. W ocenie organu odwoławczego - decyzja jest zasadna, a organ l instancji prawidłowo ustalił, iż przedmiotowy budynek nie spełnia warunków technicznych dotyczących odległości usytuowania obiektu posiadającego otwory okienne od granicy działki sąsiedniej przewidzianych w przepisach obowiązujących w okresie jego budowy jak i obecnie. Odnosząc się złożonego w odwołaniu wniosku o przesłuchanie świadka M. C. na okoliczność wyrażenia zgody przez nieżyjących S. i F. B. na umiejscowienie otworu okiennego w przedmiotowym budynku, organ odwoławczy wyjaśnił, iż M. C. składała już oświadczenie podczas oględzin a dowód ten nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli Z. i S. D. zarzucając naruszenie przepisów art. 75 § 1 i 77 § 1 kpa poprzez nie zebranie przez organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności nie zebranie dokumentów potwierdzających legalność oraz okres budowy przedmiotowego budynku. Podnieśli, że jedyną czynnością podjętą przez organ zmierzającą do ustalenia czy wydano jakiekolwiek pozwolenie na budowę było wezwanie A. H. do przedłożenia stosownych dokumentów potwierdzających legalność budowy, pomimo złożenia przez nią wcześniej oświadczenia, że dokumentacji takiej nie posiada. Skarżący podnieśli, że organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia czy dokumenty takie zostały wydane i czy pozostawały w zgodności z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz podkreślając, że przedmiotem postępowania nie jest legalność wybudowania budynku, a tylko otwór okienny, który został wykonany niezgodnie z warunkami technicznymi obowiązującymi w dacie realizacji budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest przy tym w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji między innymi - z obowiązującymi przepisami prawa materialnego o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. przesądza bowiem, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nakazały skarżącym usunąć stwierdzone nieprawidłowości w stanowiącym ich własność budynku mieszkalnym poprzez zamurowanie otworu okiennego, powołując jako podstawę prawną przepis art. 66 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 Nr 156 poz. 1118). Przepis ten stanowi, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Organy administracji obu instancji stoją na stanowisku, iż hipoteza art. 66 ust 1 pkt 3 obejmuje sytuacje, kiedy dany obiekt budowlany nie spełnia warunków techniczno-budowlanych, jakim powinny odpowiadać budynki także pod względem ich usytuowania, mając na względzie przepisy obowiązujące w chwili obecnej jak i w dacie wznoszenia tego obiektu. Zdaniem sądu stanowisko takie jest błędne. Nieodpowiedni stan techniczny budynku, o jakim mowa w tym przepisie, dotyczy nie jego usytuowania czy parametrów technicznych, ale stanu technicznego w sensie ścisłym. Normowana w przepisie art. 66 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane sankcja jaką organy nadzoru budowlanego mogą nakładać na właścicieli i zarządców budynków, związana jest ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w zakresie utrzymania budynków pod względem ich zużycia tak w normalnym procesie eksploatacji jak i związanego z sytuacjami nadzwyczajnym, takimi jak uszkodzenia budynków na skutek działania przyrody (burze, powodzie) czy innych innych nagłych zdarzeń (pożar, osunięcie się ziemi itp..). Przemawia za tym nie tylko samo brzmienie przepisu art. 66 ust 1 pkt 3, z którego trudno wywieść iż odnosi się on do norm techniczno-budowlanych obowiązujących przy projektowaniu i budowaniu danego obiektu, ale także jego umiejscowienie tj. zamieszczenie go jest w rozdziale 6 ustawy zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych". Tym samym niedopuszczalny jest ogląd, by art. 66 ust 1 pkt 3 służył organom nadzoru budowlanego, do przymuszania właścicieli i zarządców budynków by ci dostosowywali parametry tych budynków do aktualnie obowiązujących norm wynikających z przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.). Zwrócić tu należy uwagę, iż § 2. ust 1 tego rozporządzenia stanowi, iż przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Nie ma w nim zatem mowy by stosować przepisy rozporządzenia do oceny eksploatacji, czy też utrzymania lub użytkowania budynków już wybudowanych. Brak zatem podstaw prawnych by w/w rozporządzenie stosować, do nakazów dostosowywania sprawnych technicznie (jak mowa o tym wyżej - w sensie ścisłym) budynków do parametrów o jakich mowa w rozporządzeniu - zwłaszcza w zakresie ich sytuowania. Na poparcie tego stanowiska przytoczyć można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 14 listopada 2006 r. w sprawie II OSK 1333/05, w którym sąd ten uznał, iż przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), odnosi się do budynków "sytuowanych", a więc zakres jego zastosowania dotyczy sytuacji projektowania i budowy nowych budynków lub innych działań określonych w § 2 wskazanego rozporządzenia (m.in. rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku). Za wyżej prezentowanym stanowiskiem przemawia także wykładnia historyczna przepisu art. 5 ust 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Mianowicie obecnie (po nowelizacji dokonanej ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw Dz. U. z 2003 Nr 80 poz. 718) i w przeciwieństwie do stanu przed nowelizacji, kwestia projektowania i budowania obiektów budowlanych normowania jest odrębnie od użytkowania tego obiektu, a warunki jakie ustawa nakłada na etapie projektowania i budowania obiektu budowlanego w zakresie respektowania przepisów techniczno-budowlanych (art. 5 ust 1) są różne od warunków jego użytkowania określonych w art. 5 ust 2. W przepisie tym brak jest nakazu zachowania norm techniczno-budowlanych na etapie eksploatacji (użytkowania) budynku. Wskazać też należy, iż wykładni przepisu art. 66 w licznych orzeczeniach dokonywał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Wojewódzkie Sądy Administracyjnie. Dla przykładu można tu przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny w Warszawie z 7 stycznia 2009 r. w sprawie II OSK 1721/2007 gdzie w tezie wskazano, iż przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane ma na celu utrzymanie substancji budowlanej w należytym stanie, odpowiadającym jej funkcjom. W uzasadnieniu tego wyroku sąd ten zaznaczył, iż pojęcie "nieodpowiedni stan techniczny" nie jest tożsame z pojęciem stan techniczny niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi .... Z kolei w wyroku z dnia 22 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 2298/06 (LEX nr 336729) przyjął, iż przez pojęcie "utrzymanie obiektów budowlanych" należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, zachowanie w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Poglądy wyrażone w wyżej cytowanych orzeczeniach, sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Konkludując wskazać należy, iż organy administracji, powołując się na przepis art. 66 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane dopuściło się naruszenia prawa materialnego przez jego nienależyte zastosowanie. Przepis ten nie może bowiem stanowić podstawy do formułowania nakazów dostosowania budynków już istniejących do obowiązujących aktualnie przepisów techniczno-budowlanych, a szczególnie tych które określają normy dotyczące sytuowania budynków. W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. A oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.