II SA/Kr 1272/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski / spr. / Sędziowie NSA Anna Szkodzińska NSA Joanna Tuszyńska Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M.Ł. na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania uchyla zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji Decyzją z dnia...........2006 r, (znak:.............) Starosta M., działając na podstawie art. 73 ust. 2 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z 13.10.1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. nr. 133 poz.872 z późn. zm. - zwaną dalej ustawą reformującą) oraz art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. nr 265 póz. 2603 - z późn. zm. - zwaną dalej ustawą o g.n.), orzekł o ustaleniu na rzecz M.Ł. odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako parcela p.gr. ........o pow. 0,0450 ha, .........., stanowiącą publiczną drogę gminną relacji ..........w wysokości 16.398,00 zł., ustalając, że zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Gmina M. Odwołanie M.Ł. nie zostało uwzględnione i Wojewoda ............decyzja z dnia ............2006 r. (znak:...............) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu co następuje. 1/ decyzją z...........2005 t., Wojewoda ..........na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy M. stwierdził, iż z dniem............1999 r. Gmina M. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości oznaczonej jako parcela gruntowa nr ........o pow. 0,0450 ha, obręb .........., a która w dniu 31.12.1998 r. stanowiła własność M.Ł. Powyższa decyzja stała się ostateczna 27.10. 2005 r. 2/ M.Ł. ..............2005 r. wniósł o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość, 3/ zgodnie z art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13.10.1998 r. podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Odszkodowanie, ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Art. 130 ust. 1 ustawy o gn, określa dwa kryteria, według jakich następuje ustalenie wysokości odszkodowania: a) decyduje stan faktyczny nieruchomości istniejący w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, b) wartość tej nieruchomości ustala się na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu. Podobna regulacja znajduje odzwierciedlenie w § 36 ust. 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, stosownie do którego stan nieruchomości lub ich części przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem. 4/ Wartość działki nr ...... (p. gr..........), położonej w obrębie........., Starosta M. określił posługując się operatem szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego R.P. Powyższy operat szacunkowy, stanowiący podstawę odszkodowania został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, szczególnie zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, ustawą z 13.10.1998 r., oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09. 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego i zgodnie ze Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych. 5/ w związku z wniesionym odwołaniem Wojewoda wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego R.P. o ustosunkowanie się do zarzutów w nim podniesionych. W odpowiedzi, R.P. poinformowała, iż: "na wartość szacowanej nieruchomości miały wpływ jej cechy oraz transakcje kupna - sprzedaży działek przeznaczone pod drogi (a nie działki budowlane) dokonane na badanym rynku" a nadto iż "korekty cen zostały wprowadzone ze wzglądu na upływ czasu, okres badania cen uwzględnia okres 2 - letni (...) do celów odszkodowania wykorzystuje się ceny transakcyjne z okresu wydania decyzji czyli do ...........2005 r.; (...J transakcje kupna - sprzedaży dziatek budowlanych w procedurze wyceny nie mogły być brane pod uwagę; informacje o wzroście cen dotyczą cen transakcyjnych za działki sprzedawane pod drogi". 6/ uzasadnienie zawarte w operacie szacunkowym jest wystarczające, aby wykazać prawidłowość rozumowania, które doprowadziło do wydania przez biegłego opinii o takiej, a nie innej treści. Dalsze wkraczanie w założenia przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego, stanowiłoby naruszenie zasadności powoływania biegłego w postępowaniu albowiem równałoby się ingerowaniu w zakres wiedzy specjalistycznej, do czego organ administracji publicznej nie jest władny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył M.Ł. i zarzucając decyzji: A/ obrazę przepisów prawa materialnego a to § 4 ust.l i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2004-09-21 w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych (Dz. U. 2004 r. nr 207 póz. 2109): - wobec niewłaściwego przyjęcia metody do określenia wartości rynkowej nieruchomości przez rzeczoznawcę mgr R.P. w operacie szacunkowym z dnia 20 lutego 2005 r. poprzez zastosowanie równocześnie metody porównywania parami i metody korygowania ceny średniej1 -co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zaniżenia wartości przedmiotu wyceny, - wobec przyjęcia do porównania cen transakcyjnych z 2004r., nie przeszacowaniu ich, pominięcie transakcji z 2005r. i nie analizowania transakcji z l kw. 2006r., chociaż, jak wskazał Wojewoda na str. 3 uzasadnienia decyzji, wysokość odszkodowania "musi uwzględniać obecnie kształtujące się ceny nieruchomości - na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania." co wynika z przepisów Ustawy o gospodarce nieruchomościami, B/ sprzeczności w treści opinii odnośnie wartości nieruchomości a to : - stwierdzenie na str. 5 dział 6 Analiza i Charakterystyka rynku "ceny nieruchomości gruntowych pod budownictwo kształtują się w przedziale od 20 zł/m do 60 zł/m2, przeznaczone pod drogi w powiecie ...........kształtują się od 5 zł/m2 do 110 zł/m2", - stwierdzenie na str. 5 i 6 dział 7 Określenie wartości rynkowej przedmiotu wyceny "W okresie monitorowania badanego rynku lokalnego odnotowano 20 transakcji sprzedaży podobnych nieruchomości niezabudowanych (...) C min. - 40,00 zł/m2, C max -100,00 zł/m2, A C=Cmax-Cmin=100,OOzł/m2-40,00 zł/m2 = 60,00 zł/m2," przy czym przyjęto cenę kwotę odszkodowania 36,44 zł/m2. wniósł o : I. powołanie z listy Sądu biegłego rzeczoznawcy ds. wyceny nieruchomości celem wydania opinii szacunkowej zgodnej z przepisami, względnie II. przyjęcie, że w związku z tym, iż cechy działki wycenianej wskazane w tabeli na str. 7 operatu szacunkowego są porównywalne wprost z cechami działki będącej przedmiotem kupna-sprzedaży w sierpniu 2005 r. aktem notarialnym Rep. ........położonej w ...........stanowiącej drogę gminną (str. 6 i str.7) to wartość tych działek jest równa, zatem cena też winna być równa i wysokość odszkodowania wynosić co najmniej 48,70 zł za m2, przy czym kwota ta winna być zwaloryzowana na dzień wydania decyzji ustalającej wartość odszkodowania tj na dzień ...........marca 2006 r. W uzasadnieniu podniesiono, że zastosowanie przez rzeczoznawcę przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości podejścia porównawczego przy zastosowaniu metody porównywania parami jest zgodne ze standardami, jednak rzeczoznawca następnie obok tej metody przyjął także metodę korygowania ceny średniej przy czym wbrew zasadzie do porównania przyjmuje nie kilkanaście nieruchomości podobnych lecz dwie mało podobne i jedną identyczną, którą następnie odrzuca. W konsekwencji rzeczoznawca nie porównuje działki wycenianej z działką o identycznych cechach i będącą przedmiotem obrotu w 2005r. lecz dobiera do porównania działki, których żadna z cech rynkowych nie odpowiada cechom działki będącej przedmiotem szacowania i poprzez dobór wg własnego uznania wagi tych cech zaniża o 35% wartość nieruchomości szacowanej w stosunku do ceny transakcyjnej z sierpnia 2005r. działki identycznej Nadto porównuje wartości z 2004r, nie przeszacowując tych wartości i bierze do porównani trzy nieruchomości mimo iż, jak sam stwierdza, rynek nieruchomości gruntowych zajętych pod drogi publiczne w powiecie .........jest rozwinięty i "stwierdzono kilkanaście transakcji kupna sprzedaży". W odpowiedzi na skargę Wojewoda ...........wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 póz. 1269 z póź.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 póz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty można podzielić bądź to z uwagi na ich nietrafność bądź z uwagi na ich niejasne wyartykułowanie. Ani skarżący ani jego pełnomocnik, mimo prawidłowego zawiadomienia nie stawili się na rozprawie w dniu..........11.2007 r. Nie budzi wątpliwości, że w sprawie wyceny przedmiotowej nieruchomości zastosowanie będą miały przepisy Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.nr.207 poz.2109 z późn.zm. - zwane dalej w skrócie rozporządzeniem w sprawie wyceny). Przesądza o tym treść art. 73 ust. 4 ustawy reformującej w związku z § 36 ust. 5 rozporządzenia w sprawie wyceny. § 36 ust. 5 rozporządzenia w sprawie wyceny stanowi wprost, że przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 2 § 36 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy reformującej, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Przy czym nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem. Z analizy tych przepisów wynika, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (gdy są one znane) a gdy takich cen nie ma, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Kryteria podejścia porównawczego określone zostały § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, l tak przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Gdy takie ceny są znane można zastosować trzy metody. Pierwszą - porównywania parami, drugą - korygowania ceny średniej, trzecią - analizy statystycznej rynku. Przy metodzie pierwszej ( porównywania parami ) - porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przy metodzie drugiej (korygowania ceny średniej) - do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Przy metodzie trzeciej (analizy statystycznej rynku) - przyjmuje się zbiór cen transakcyjnych właściwych do określenia wartości nieruchomości reprezentatywnych, o których mowa w art. 161 ust. 2 ustawy o gn. Wartość nieruchomości określa się przy użyciu metod stosowanych do analiz statystycznych. Z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę R.P. wynika, że wycenę gruntu przeprowadzono w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody porównywania parami, określoną w niniejszym uzasadnieniu jako metodę pierwszą. W swym operacie biegła rzeczoznawca stwierdza, że w wyniku analizy rynku lokalnego stwierdzono, że ceny przeznaczone pod drogi w powiecie ........... nm,.////////////////////////////////////////////////// kształtują się w przedziale od 5 zł/m2 do 110 zł/m2, aby zaraz niżej stwierdzić, że w okresie monitorowania rynku odnotowano 20 transakcji sprzedaży podobnych nieruchomości przy czym cena minimalna wynosiła 40,00 zł/m2, a maksymalna 100,00 zł/m2. Dale rzeczoznawca stwierdza, że ze zbioru cen transakcyjnych wykorzystano w obliczeniach jako obiekty porównawcze 3 transakcje w których cena minimalna wynosiła 42,33 zł/m2 a maksymalna 73,29 zł/m2 a były to ceny nieruchomości "najbardziej podobnych do wycenianej". Rzecz w tym, że rzeczoznawca w swojej wycenie używa tak nieostrych pojęć jak nieruchomość "podobna" lub "najbardziej podobna". Ta kwestia winna być wyjaśniona przez orzekające organy, tymczasem organ II instancji stoi na stanowisku, że uzasadnienie zawarte w operacie szacunkowym jest wystarczające, aby wykazać prawidłowość rozumowania, które doprowadziło do wydania przez biegłego opinii o takiej, a nie innej treści. Dalsze wkraczanie w założenia przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego, stanowiłoby naruszenie zasadności powoływania biegłego w postępowaniu albowiem równałoby się ingerowaniu w zakres wiedzy specjalistycznej, do czego organ administracji publicznej nie jest władny. Jest to pogląd oczywiście błędny. Przy takim rozumieniu funkcji rzeczoznawcy organ czyni go - organem współdecydującym. Tymczasem wycena rzeczoznawcy jest dowodem - który jak każdy inny podlega ocenie organu ( art. 77 § 1 kpa) i ta ocena winna znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 kpa). W związku z treścią skargi, należy zwrócić uwagę skarżącemu, że sąd administracyjny może przeprowadzić dowody uzupełniające tylko z dokumentów i to pod określonymi warunkami. Nie może więc Sąd przeprowadzić dowodu z opinii biegłego czy też dokonywać własnych ustaleń faktycznych na podstawie materiału dowodowego przeprowadzonego na rozprawie i "przyjąć", że "cechy działki wycenianej wskazane w tabeli na str. 7 operatu szacunkowego są porównywalne wprost z cechami działki będącej przedmiotem kupna-sprzedaży w sierpniu 2005 r. aktem notarialnym Rep. ........położonej w ........stanowiącej drogę gminną (str. 6 i str. 7) to wartość tych działek jest równa, zatem cena też winna być równa i wysokość odszkodowania wynosić co najmniej 48,70 zł za m2, przy czym kwota ta winna być zwaloryzowana na dzień wydania decyzji ustalającej wartość odszkodowania tj na dzień .......marca 2006 r". Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" oraz art. 135 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. W wyroku nie orzeczono w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonywana ( art. 152 p.o.p.s.a) bowiem przedmiot postępowania - ustalenie odszkodowania - takiego orzeczenia nie wymaga. O kosztach nie orzeczono bowiem skarżący nie domagał się ich zasądzenia (art. 210 § 1 p.o.p.s.a).