II SA/Kr 1272/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 5 sierpnia 2024 r., znak SKO.ZP/415/300/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Decyzją z dnia 5 sierpnia 2024 r. nr SKO.ZP/415/300/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, po rozpatrzeniu odwołania R. N. oraz J. N., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza D. T. z dnia 1 lipca 2024r., znak: PPiA.6730.W.35.2024 ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji pn.: Budowa dwóch (2) silosów zbożowych wraz z infrastrukturą techniczną na działce numer [...] w miejscowości N. D., gmina D. T.. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach: Burmistrz ustalił wnioskodawcy warunki zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji uznając, że zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.). W odwołaniu od powyższej decyzji zarzucono naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez brak rozważeniu wpływu planowanej inwestycji na interes osób trzecich oraz art. 54 pkt 1-3 u.p.z.p. poprzez brak dołączenia do decyzji załącznika graficznego, na którym inwestor wskazał granice terenu inwestycji. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów proceduralnych tj. art. 10 § 1, art. 7 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.). Odwołanie okazało się nieskuteczne, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przybliżono podstawy prawne rozstrzygnięcia w postaci art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zawierającego przesłanki ustalenia warunków zabudowy, podkreślając, że zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa (ust. 1 pkt 1) nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. W przedmiotowej sprawie powyższy wyjątek znajduje zastosowanie, bowiem nie budzi wątpliwości, że planowana inwestycja jest związana z prowadzonym przez wnioskodawcę gospodarstwem rolnym, którego powierzchnia wynosi 120 ha, podczas gdy średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie D. T. wynosi 2,589 ha. W konsekwencji, dla ustalenia warunków zabudowy konieczne było spełnienie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p., co miało miejsce w niniejszej sprawie. Teren inwestycji ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej powiatowej poprzez istniejący zjazd, jego uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenie gruntów rolnych i nie znajduje się na obszarach, o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Decyzja organu I instancji zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu zauważono, że odwołujący nie kwestionowali spełnienia powyższych przesłanek, zarzucali natomiast, że nie wzięto pod uwagę chronionego prawem interesu osób trzecich, a inwestycja negatywnie wpłynie na ich nieruchomości. W odpowiedzi organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania swojego terenu. Konkretyzacja zapisów decyzji następuje na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Wtedy bada się wpływ planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodność z warunkami techniczno-budowlanymi. Nie mniej jednak w zaskarżonej decyzji wskazano warunki ochrony środowiska i ludzi, przyrody i krajobrazu oraz ochrony interesów osób trzecich. Kolegium odparło pozostałe zarzuty odwołania. Stwierdzono, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko, gdy stawiająca go strona wykazała, że zarzucone uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Zakres ochrony wynikający z powoływanego w odwołaniu art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. nie sięga tak daleko, aby uniemożliwić inwestorowi realizację zgodnego z przepisami zamierzenia budowlanego. Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 54 pkt 1-3 u.p.z.p. wskazano, że linie rozgraniczające dla inwestycji zostały naniesione na południową część działki linią przerywaną. J. N. i R. N. złożyli skargę na powyższą decyzję, przy czym skarga R. N. została odrzucona odrębnym postanowieniem z dnia 17 lutego 2025 r. (k. 32). J. N. natomiast zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, w szczególności nierozważenie celu wydania decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości, a także zaistnienia przesłanek pozwalających na wydanie zaskarżonej decyzji, II. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie przez organ w kwestionowanej decyzji, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w sytuacji, gdy nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 tejże ustawy, 2. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, poprzez brak rozważenia wpływu planowanej inwestycji na chroniony prawem interes osób trzecich; 3. art. 61 ust 1 u.p.z.p poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, w związku z czym w omawianym przypadku wystarczającym jest spełnienie jedynie przesłanek z art. 61 ust 1 pkt 2-6 u.p.z.p., podczas gdy wykładnia, art. 61 u.p.z.p, nie może sprowadzać się tylko do językowej wykładni tego przepisu, przy pominięciu wykładni celowościowej, a prawo do normalnego korzystania z rzeczy własnej jest prawem przysługującym właścicielowi, wynikającym z istoty prawa własności, a co za tym idzie art. 61 u.p.z.p., należy interpretować zgodnie z definicją zasad nie tylko dobrego sąsiedztwa ale i szeroko pojętych zasad współżycia społecznego, a planowana inwestycja nie spełnia tych warunków. W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Sądy nie są przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy są zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 4 cyt. ustawy, przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Pierwszą kwestią powinno być zatem rozstrzygnięcie, czy statuowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 zasada dobrego sąsiedztwa ma w przedmiotowej sprawie zastosowanie. W orzecznictwie wskazuje się, że celem unormowania z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, często o rozproszonym układzie, zorganizowanie swojego miejsca pracy w pewnym oddaleniu od miejsca zamieszkania (siedliska), czyli wydzielenia terenu przeznaczonego pod większe obiekty gospodarcze lub inwentarskie. Przyjęcie poglądu, że tego rodzaju obiekty miałyby być realizowane z zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa w istocie w ogóle uniemożliwiałoby ich realizację bez uprzedniego uchwalenia planu miejscowego, bowiem obiekty te mają być powiązane funkcjonalnie z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym i jego uwarunkowaniami, a nie z uwarunkowaniami i zabudową sąsiedniego gospodarstwa rolnego, które może mieć całkowicie odmienny profil produkcji rolnej (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Po 203/24). Pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w u.p.z.p. powinno być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, a więc obejmować swym zakresem inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Po 836/24). Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ wykazał, że zastosowanie powyższego wyjątku było zasadne. Mamy bowiem do czynienia z budową dwóch silosów na zboże na działce należącej do wnioskodawcy. Działka ta wchodzi w skład istniejącego gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, na której zlokalizowanych jest już kilka budynków gospodarczych oraz dom mieszkalny wnioskodawcy. Powiązanie silosów z prowadzoną działalnością rolną jest więc bezdyskusyjne. Jak ustalił organ, gospodarstwo rolne wnioskodawcy wynoszące 120 ha przewyższa znacząco średnią powierzchnię gospodarstw na terenie gminy, która wynosi 2,589 ha. Przesłanki warunkujące odstąpienie od uwzględnienia zasady dobrego sąsiedztwa zawarte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zostały zatem spełnione. Przesłanki te są jasne i wbrew oczekiwaniom skarżącego, Sąd nie znalazł podstaw, aby odstąpić od wykładni językowej analizowanego przepisu. Nawet jednak zastosowanie wykładni celowościowej nie doprowadziłoby do pożądanego przez skarżącego rezultatu. Jak wskazano bowiem powyżej, celem art. 61 ust. 4 u.p.z.p. było właśnie umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa na umiejscowienie koniecznych dla prowadzenia działalności budowli w sytuacji, gdy charakter sąsiednich nieruchomości nie pozwalałyby na ich realizację. W konsekwencji organy zasadnie uznały, że w sprawie nie musi być spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a przesłanki z pkt 2-6 zostały spełnione: - teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (pkt 2); - istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego (pkt 3); - teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4); - inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5) - planowane zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze: (a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, (b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, (c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (pkt 6). Ze spełnieniem powyższych warunków skarżący z resztą nie polemizował. Domagał się natomiast uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, które zostaną wywołane planowaną inwestycją. Skarżący wskazał, że w chwili obecnej na działce inwestora istnieją już dwa silosy, które wytwarzają nienormatywny hałas w godzinach wieczornych i nocnych, zakłócając ciszę nocną i spokój sąsiadów. Praca kolejnych dwóch silosów pogorszy jeszcze sytuację. Dla skarżącego nie jest zrozumiałe, dlaczego silosy nie zostaną umiejscowione na krańcu działki inwestora, gdzie nie graniczyłyby z zabudowaniami. W odniesieniu do powyższych argumentów Sąd (podobnie jak organ odwoławczy) wskazuje, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Za niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uznać zatem należy zarzuty związane z takim kwestiami jak: ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych, a także obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia. Zarzuty te zbadane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1048/15). Nie mniej jednak w pkt 7 decyzji organu I instancji zastrzeżono, że inwestycję należy projektować uwzględniając wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich m.in. w zakresie ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Inwestycję należy projektować i realizować uwzględniając przepisy prawa budowlanego i uzasadnione interesy osób trzecich. Jednak konkretyzacja tych ogólnych wymagań wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy nastąpi dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę. Reasumując, wobec spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. organy nie miały podstaw do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.