II SA/Kr 1273/00

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 października 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski SO-del. Renata Detka ( spr.) Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2004r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 kwietnia 2000r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego G. K. kwotę 10 ( dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1273/00 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 1997 r. Prezydent Miasta O., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał M. L. rozbiórkę obiektu dobudowanego od strony północnej do istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1 położonej w O. w terminie do 30 października 1997 r. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że budowa obiektu prowadzona została bez wymaganej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a budynek usytuowano prawdopodobnie w granicy działki nr 1, czego nie można stwierdzić, gdyż postępowanie sądowe w sprawie rozgraniczenia działek nie zostało zakończone. Tym samym inwestor nie może wykazać swego prawa do dysponowania nieruchomością. Rozpoznając odwołanie wniesione przez M. L., Wojewoda uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i skierował sprawę do ponownego rozpoznania podnosząc w uzasadnieniu, że zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie. Podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki stanowić by mogło rażące naruszenie przepisów, tj. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nie fakt braku rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego związanego z koniecznością wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością. Organ odwoławczy nie może jednak stwierdzić, czy takie naruszenie przepisów nastąpiło, albowiem nie pozwala na to przedłożony materiał dowodowy. W wyniku rozpoznania skargi od powyższego rozstrzygnięcia wniesionej przez sąsiada inwestora G. K., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję podnosząc w pierwszym rzędzie, że organ II instancji nie dokonał jednoznacznych ustaleń, czy przedmiotowa samowola budowlana miała miejsce również po dniu 1 stycznia 1995 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że prace związane z wykonaniem obiektu prowadzone były od wiosny 1994 r., a z protokołu oględzin sporządzonego dnia [...] grudnia 1994 r., że "roboty obecnie przerwano". Jeżeli samowola budowlana kontynuowana była również po 1 stycznia 1995 r. - oznacza to, że do robót tych będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ponadto koniecznym pozostaje wyjaśnienie, czy rozstrzygnięcie w tej sprawie winno być oparte o przepis art. 51 czy też 48 Prawa budowlanego. Powołując się na uchwałę składu 7 sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt OPS 3/97 ( ONSA 1998, nr 1, poz. 3 ), Sąd określił wzajemną relację pomiędzy zakresem unormowań obu powołanych wyżej przepisów. W konkluzji podniósł, że w regulacji z art. 48 Prawa budowlanego chodzi wyłącznie o takie obiekty budowlane, których budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia i to bez względu na to, czy obiekt ten został już wybudowany, czy budowa jest w toku. Jeżeli tak, to oczywiście wyłączona jest możliwość stosowania do takich obiektów rozwiązań prawnych przewidzianych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Rozpoznając ponownie odwołanie wniesione przez M. L., od rozstrzygnięcia z dnia [...] maja 1997 r. nakazującego mu rozbiórkę obiektu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji podając jako podstawę przepis art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 104 kpa. Organ przyjął, że wniosek G. K., w którym zażądał on zbadania legalności rozbudowy budynku mieszkalnego na sąsiedniej nieruchomości, spowodował wszczęcie postępowania administracyjnego z mocy prawa w dniu doręczenia żądania właściwemu organowi ( art. 233 w zw. z art. 61 § 3 kpa ). Wprawdzie organ I instancji zastosował niewłaściwy tryb postępowania tzn. art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a w sprawie zachodzą przesłanki samowoli budowlanej określone w przepisie art. 48 tego Prawa, to jednak nie będzie on mógł mieć zastosowania z uwagi na treść uregulowania zawartego w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed dniem l stycznia 1995 r. Organ II instancji nie mógł jednak uchylić skarżonej decyzji w całości i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż tylko umarzając postępowanie I instancji można było wyeliminować nieprawidłowy tryb postępowania. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie złożył G. K. zarzucając, że "jest ona niesłuszna i krzywdząca". Podniósł, że postępowanie twa już 7 lat i "znowu ma znaleźć się w punkcie wyjścia", podczas gdy budowa prowadzona jest w granicy jego nieruchomości, na co nie wyraził zgody. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie, albowiem złożona została z uchybieniem 30-dniowego terminu do jej wniesienia. Na odpisie skargi doręczonym organowi widnieje bowiem data prezentaty - 12 czerwca 2000 r., zaś zaskarżoną decyzję skarżący otrzymał 28 kwietnia 2000 r. Ponadto organ podtrzymał w pełni stanowisko zajęte w swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył., co następuje: W pierwszym rzędzie odnieść się należy do podniesionego w skardze zarzutu uchybienia przez skarżącego terminu do jej złożenia, albowiem jego zasadność decydować będzie o zakresie rozstrzygnięcia Sądu. Tak jak przyjmuje to organ II instancji w odpowiedzi na skargę, G. K. potwierdził doręczenie mu zaskarżonej decyzji dnia [...] kwietnia 2000 r. Skargę nadał zaś w urzędzie pocztowym w O. dnia 26 maja 2000 r.( koperta-k. 4 ), a zatem w terminie określonym w art. 35 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.). Skarżący został natomiast zobowiązany do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez złożenie jej odpisu, co uczynił dnia 12 czerwca 2000 r.; stąd data ta znalazła się na odpisie skargi, doręczonym organowi II instancji. Jeśli zaś chodzi o merytoryczną ocenę samej skargi, to jest ona zasadna, aczkolwiek nie z powodów podniesionych w jej uzasadnieniu. Stosownie jednak do przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ), sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Badając zatem legalność zaskarżonej decyzji w zakresie, o jakim mowa w powołanym wyżej przepisie, należy podnieść, że organ odwoławczy naruszył dyspozycje art. 138 § l pkt 2 kpa oraz art. 105 § 1 i 2 kpa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Umorzenie postępowania przez organ II instancji, o jakim mowa w pierwszym z powołanych wyżej przepisów, dopuszczalne jest bowiem jedynie w razie spełnienia przesłanek ściśle określonych w art. 105 kpa, a więc, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe lub jeżeli wystąpi o to strona, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W sprawie niniejszej żadna z przytoczonych wyżej sytuacji nie wystąpiła, dlatego brak było podstaw do umorzenia postępowania przez organ odwoławczy. W szczególności, nie jest objęte dyspozycją art. 105 kpa zastosowanie przez organ I instancji "niewłaściwego trybu postępowania", przez który autor zaskarżonej decyzji zdaje się rozumieć przyjęcie przez ten organ za podstawę swojego rozstrzygnięcia błędnych przepisów prawa materialnego. W żadnym razie sytuacji takiej nie można ocenić jako przyczynę, dla której postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Przykładem "bezprzedmiotowości" postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 kpa, jest natomiast brak podstawy prawnej lub faktycznej takiego postępowania ( np. wskutek uchylenia przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji organu I instancji ). Przytoczenie motywów powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie pierwszej instancji jest zatem nieporozumieniem i wynika z niezrozumienia istoty uregulowania zawartego w art. 105 kpa i to niezależnie od faktu, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy odróżnia sytuacje uprawniające do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego od tych, które reguluje przepis art. 50 i 51 tego Prawa, zgodnie z oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 1999 r. wydanego w niniejszej sprawie. Uchybienia, o których mowa wyżej i wadliwa decyzja umarzająca postępowanie doprowadziły do tego, że organ II instancji nie rozpoznał odwołania M. L. w sposób merytoryczny, a wyrażony w pisemnych motywach tej decyzji pogląd w zakresie zastosowania powołanych przepisów Prawa budowlanego nie znalazł żadnego odzwierciedlenia w rozstrzygnięciu, jakie zapadło. Sytuacja taka powodować musi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Zwrot uiszczonego przez skarżącego wpisu Wojewódzki Sąd Administracyjny zasądził w oparciu o przepis art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji mając na względzie uwagi poczynione wyżej oraz zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z 20 kwietnia 1999 r., rozpozna odwołanie wniesione przez M. L. pod kątem zbadania zgodności z prawem decyzji organu pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy zweryfikuje przy tym przedstawione w uzasadnieniu uchylonej decyzji stanowisko, że postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek strony, a konkretnie G. K. Treść załączonych do akt sprawy pierwszych pism kierowanych przez skarżącego do Urzędu Miejskiego w O., w szczególności z dnia 4 października 1994 r., na które powołuje się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie wskazuje bowiem na to, aby G. K. domagał się podjęcia przez organ administracji publicznej stosownych działań mających na celu wyeliminowanie stanu samowoli budowlanej na sąsiedniej nieruchomości, a konkretnie nakazanie M. L. rozbiórki dobudowanego obiektu. Z protokołu oględzin przeprowadzonych dnia [...] grudnia 1994 r. wynika nawet, że skarżący nie sprzeciwia się samej budowie, a spór pomiędzy nim a M. L. koncentruje się na przebiegu granicy pomiędzy ich działkami. Kwestia ta pozostaje oczywiście bez znaczenia dla przedmiotu postępowania administracyjnego, którym nadal jest samowola budowlana, ale z pewnością nie można jej pominąć przy ocenie, w jaki sposób postępowanie to zostało wszczęte: na wniosek czy też z urzędu. Żądanie likwidacji samowoli można by natomiast wysnuć z pisma skarżącego z dnia 21 marca 1997 r. ( załącznik nr 30 akt administracyjnych ), ale wówczas pozostaje otwartym pytanie, czy faktycznie to ono zainicjowało postępowanie administracyjne w przedmiocie tej samowoli, skoro G. K. powołuje się w nim na wydane już wcześniej dwie decyzje, nie załączone do akt sprawy ( w tym jedna z 4 stycznia 1995 r.), które miały wstrzymywać prowadzone na sąsiedniej nieruchomości prace budowlane. Wskazanie przeprowadzenia wizji w terenie mającej na celu sprawdzenie zawartych w pismach G. K. informacji, że roboty budowlane rozpoczęto przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę ( oględziny te odbyły się dnia [...] grudnia 1994 r.), zawiera uzasadnienie rozstrzygnięcia wydanego z upoważnienia Wojewody dnia [...] listopada 1994 r. sygn. [...], uchylającego tę właśnie decyzję i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ( załącznik nr 3 akt administracyjnych ). Okoliczność ta przemawiać może za przyjęciem poglądu, że postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej wszczęte zostało z urzędu na podstawie art. 61 § l kpa i w oparciu o informacje zawarte w pismach G. K., lecz nie na jego wniosek. W razie takiego ustalenia, określenia wymagać będzie data wszczęcia postępowania, przy czym pomocnym może się okazać stanowisko NSA zawarte w wyroku z 13 października 1999 r., sygn. IV S.A. 1364/97 ( publikacja LEX nr 47892 ), zgodnie z którym za datę tę należy przyjąć pierwszą czynność wobec strony podjętą przez organ administracji z urzędu. Chodzić będzie przy tym o czynność podjętą w tej sprawie tj. w sprawie popełnionej samowoli budowlanej, a nie - w jakiejkolwiek sprawie dotyczącej wprawdzie tego samego adresata, lecz mającej za przedmiot inne uprawnienia lub obowiązki tej strony, wynikające z innych stanów faktycznych i innych przepisów. W razie ustalenia, że postępowanie zostało wszczęte przed dniem 1 stycznia 1995 r. tj. przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, czyli w przypadku spełnienia przesłanki z art. 103 ust. 2 tego Prawa, będzie organ pamiętał, że do obiektów takich stosuje się przepisy dotychczasowe, a konkretnie art. 37 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm.). Niezbędnym byłoby wówczas zbadanie, czy i w jakim zakresie będą one miały zastosowanie do stanu faktycznego występującego w sprawie.