II SA/Kr 1273/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Mirosław Bator (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi W.F. na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 kwietnia 2009r., nr [....] w przedmiocie nakazu dostarczenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego zbiornika skargę oddala Uzasadnianie Postanowieniem z dnia [...] marca 2008r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. działając na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81 c ust. 2 oraz art. 80 ust. 2, pkt. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane (tekst jednolity z roku 2006 Dz. U. nr 156 póz. 1118) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks Postępowania Administracyjnego (jednolity tekst z 2000 roku, Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) nakazał W.F. – właścicielowi budynku nr [...] w K. przeprowadzenie kontroli stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe ze szczególnym uwzględnieniem jego szczelności, zbiornika służącego do odprowadzania ścieków z budynku w K. nr [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie w przedmiotowej sprawie jest prowadzone od 2002 r. Od tego czasu w sprawie zapadło wiele rozstrzygnięć, a organ podjął szereg czynności celem ustalenia stanu technicznego zbiornika, m.in. wielokrotnie wzywając W.F. do przedłożenia protokołu z kontroli stanu technicznego zbiornika, z którego skarżący się nie wywiązał. W wyznaczonych terminach kontroli, W.F. do tej kontroli na nieruchomości nie dopuszczał, co udaremniało czynności organu. Jako przykład takiego działania organ wskazał okoliczność, że w odpowiedzi na wezwanie do udzielenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie oraz do przedłożenia protokołu z próby szczelności zbiornika na nieczystości ciekłe, skarżący złożył wyjaśnienia, iż dokumenty w sprawie stanu technicznego znajdują się w aktach znak II SA/Kr 773/04 w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym i w związku z tym nie będzie on składał żadnych wyjaśnień. W odpowiedzi na pismo PINB skierowane do sądu w tej sprawie, Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie poinformował, że w aktach sprawy nie znajduje się protokół szczelności szamba. Mając na uwadze powyższe okoliczności, organ nadzoru powołując się na regulację art. 62 ust. 3 oraz art. 81c ust. 2 prawa budowlanego nakazał skarżącemu przeprowadzenie przedmiotowej kontroli. Odwołanie od tego postanowienia złożył W.F. , podnosząc, iż to właściciele sąsiednich działek wykonali doły chłonne, które zalewają jego działkę i powodują osuwanie się skarpy. Skarżący podniósł, że jego zbiornik na ścieki jest w dobrym stanie, co potwierdziła kontrola Inspekcji Ochrony Środowiska, a wszelkie działania podejmowane przez jego sąsiadów, są wynikiem ich niechęci do niego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmian.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 oraz art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) uchylił zaskarżone postanowienie i nakazał W.F. w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania postanowienia, dostarczenie ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe do odprowadzania ścieków z budynku skarżącego ze szczególnym uwzględnieniem jego szczelności. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie organu I instancji wydane zostało na nieprawidłowej podstawie prawnej. Organ odwoławczy podzielił co prawda stanowisko organu I instancji, iż w niniejszej sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego zbiornika na działce skarżącego, które uzasadniają nałożenie na niego obowiązku dostarczenia odpowiedniej ekspertyzy w oparciu przepis art. 81 c ust. 3. ustawy prawo budowlane. Nieprawidłowo jednakże organ I instancji za podstawę rozstrzygnięci przyjął także art. 62 ust. 3 w/w ustawy. Organ odwoławczy, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2006r. sygn. akt. IISA/Kr 3254/02 wskazał, że uprawnienie organu przewidziane w art. 62 ust. 3 uzależnione jest od uprzedniego stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska. Uprawnienie organu do nałożenia obowiązku kontroli jest uzależnione od uprzedniego stwierdzenia przez organ możliwości zagrożenia któregokolwiek z wymienionych w nim dóbr. Nałożenie tego obowiązku musi być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, zmierzającym do stwierdzenia istnienia możliwości konkretnych zagrożeń, a organ nadzoru budowlanego powinien określić w decyzji zakres kontroli, uwzględniając rodzaj stwierdzonych naruszeń w utrzymaniu obiektu budowlanego. W rozpatrywanej sprawie na skutek postawy W.F. , organ I instancji nie mógł jednoznacznie stwierdzić, czy zbiornik znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym mogącym spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Właściciel nieruchomości celowo się nie stawiał na wezwania organu, pomimo prawidłowego zawiadomienia. Organ odwoławczy zaznaczył, że skarżący odmówił przedstawienia przedmiotu oględzin, złożenia wyjaśnień i zeznań. W odpowiedzi na dwukrotne zawiadomienia o oględzinach W.F. złożył pisma (z dnia 24.03.2006 r. oraz 05.05.2006 r.) informujące, że w oględzinach nie będzie uczestniczył, jak również nie udostępni przedmiotu oględzin, co uzasadnił tym, że "obiekt jest zgodnie z przeznaczeniem użytkowany, nie jest uszkodzony ani też nie zagraża życiu, zdrowiu i środowisku." W ocenie organu odwoławczego, w takim stanie faktycznym wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 62 ust. 3 prawa budowlanego nie było możliwe. Możliwe jest natomiast oparcie rozstrzygnięcia o przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że co prawda opinia techniczna zbiornika została wykonana, jednakże została ona sporządzona w 2002 r., zatem nie jest już aktualna. Ponadto w trakcie oględzin nieruchomości nie przeprowadzono wymaganej przepisami próby szczelności. W opinii nie określono, kiedy zbiornik został uszczelniony, ani jaką odmianę abizolu zastosowano. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył W.F. , wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Skarżący podniósł, że nikt nie udowodnił, aby jego szambo w jakikolwiek sposób zagrażało życiu i zdrowiu sąsiadów, czy też stwarzało niebezpieczeństwo dla środowiska. To sąsiedzi podają nieprawdziwe informacje, jakoby ścieki z jego zbiornika wpływały na ich działkę. Skarżący podniósł, że użytkuje zbiornik zgodnie z przeznaczeniem, co potwierdziła kontrola Inspekcji Ochrony Środowiska. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie organu II instancji, uchylające postanowienie organu I instancji i orzekającą co do istoty tj. nakazującą skarżącemu dostarczenie ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe, ze szczególnym uwzględnieniem jego szczelności. Zdaniem sądu, postanowienie to jest prawidłowe. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2000 Nr 98 poz. 1071) stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Przepis ten wyraża zasadę reformacyjnego trybu orzekania przez organy administracji wyższego stopnia w sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części tj. kiedy nie zachodzi konieczność wydania decyzji kasacyjnej. Zdaniem sądu, organ wyższego stopnia może stosując dyspozycję tego przepisu orzec także w zakresie zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia, organu I instancji, który orzekł prawidłowo a wskazał jedynie niewłaściwą, bądź częściowo niewłaściwą podstawę prawną. Zgodnie z dyspozycją art. 62 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity z roku 2006 Dz. U. nr 156 póz. 1118) właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Przepis ten umieszczony jest w rozdziale 6 zatytułowanym – utrzymanie obiektów budowlanych, ma charakter nadzorczy i doraźny. Organ nadzoru budowlanego, stwierdzając uchybienia stanu technicznego budynku może nałożyć na jego właściciela lub zarządcę, obowiązek przedstawienia ekspertyzy o której mowa w art. 62 ust 3 p.p.s.a. Tym niemniej w postanowieniu o nałożeniu tego obowiązku organ administracji musi wykazać, iż uchybienia o których mowa w przepisie zostały stwierdzone, a ustalenia te muszą być dokonane w oparciu o rzetelne postępowanie przed organem administracji. Podkreślić należy, iż organ nadzoru budowlanego aby zastosować prerogatywy określone w tym przepisie (mające po części także charakter sankcji, gdyż ich wykonanie wiąże się z poniesieniem przez zobowiązanego kosztów wykonania ekspertyzy) musi wykazać, iż dyspozycja tego przepisu jest wypełniona tj. iż nieodpowiedni stan techniczny budynku (obiektu budowlanego) może spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Jedynie zaistnienie tych okoliczności, wykazanie ich w postępowaniu przed organem administracji oraz właściwe opisanie w postanowieniu o nałożeniu obowiązku, uzasadnia nakazanie właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego, przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego tego obiektu. Zgodzić się należy z organem II instancji, iż wskazanie tego przepisu jako podstawy prawnej obowiązku nałożonego na skarżącego przez organ I instancji było wadliwe, gdyż dotychczasowe postępowanie nie wykazało, aby stan techniczny zbiornika na nieczystości ciekłe zagrażał życiu czy zdrowiu ludzi, bądź bezpieczeństwu mienia lub środowiska. Zgodzić się też należy z organem II instancji, iż stan techniczny przedmiotowego zbiornika, budził poważne wątpliwości z uwagi na niepoddawanie go kontroli przez samego skarżącego, a także uniemożliwianie przeprowadzenia kontroli jego stanu technicznego przez pracowników organu nadzoru budowlanego, oraz fakt że opinia techniczna zbiornika jaką dysponuje skarżący pochodzi z 2002 r. a jej treść (jak słusznie zauważa organ) nie przesądza, iż sama konstrukcja i sposób wykonania, gwarantują szczelność obiektu. Należy podzielić także pogląd organu II instancji, iż w tej sytuacji tj. uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego - zbiornika na nieczystości ciekłe, istnieje podstawa do nałożenia na skarżącego jako właściciela tego obiektu, obowiązku przedłożenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego tej budowli, w oparciu o przepis art. 81c ust 2 ustawy Prawo budowlane, który to przepis nie zawiera wymogów o których mowa w art. 62 ust 3 ustawy a dotyczących wcześniejszego stwierdzenia przez organ, że stan techniczny obiektu może spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Na marginesie wskazać należy, iż zdaniem sądu, akty organu administracji wydane w oparciu o przepis art. 62 ust 3 ustawy Prawo budowlane mają niezaskarżalny charakter tj. nie przysługuje na nie zażalenie. Ustawa bowiem (w odróżnieniu do art. 81c ust 2 w związku z art. 81c ust 3) nie wskazuje na możliwości wniesienia środka zaskarżenia tj. zażalenia od postanowienie wydane w oparciu o ten przepis. Przyjąć należy więc, iż postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., jest postanowieniem dowodowym, na które nie przysługuje zażalenie. Przedstawione wyżej rozumowanie oznacza, iż takie postanowienie nie podlega kontroli instancyjnej czy sądowej. Kontrola takiego postanowienia może mieć miejsce jedynie w trakcie kontroli aktu załatwiającego sprawę administracyjną a nie poprzez odrębne jego zaskarżenie (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2008 r. w sprawie II SA/Kr 268/08). Z tych przyczyn, w sytuacji, kiedy organ I instancji wskazał by jedynie przepis art. 62 ust 3 ustawy Prawo budowlane, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, organ wyższego stopnia winien byłby stwierdzić niedopuszczalność zażalenia i umorzyć postępowanie odwoławcze. Tym niemniej, organ I instancji jako podstawa prawna swojego rozstrzygnięcia oprócz przepisu art. 62 ust 3 ustawy Prawo budowlane wskazał także przepis 81c ust. 2 ustawy, co pozwoliło organowi II instancji przyjąć do rozpoznania sprawę, i po uchyleniu zaskarżonej decyzji z powodu wadliwości w zakresie wskazanej podstawy prawnej – orzec merytorycznie w sprawie, na podstawie art. 81c ust 2. Zarzuty wskazane w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Stanowią one polemikę z rozstrzygnięciem organu administracji, bez merytorycznego ustosunkowania się do sprawy, a co należy podkreślić, do nałożenia obowiązku ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego zbiornika na nieczystości, walnie przyczynił się sam skarżący, uporczywie i odmawiając pracownikom Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. wstępu na teren swojej posesji i zbadania stanu technicznego obiektu oraz dokonania innych czynności w tym postępowaniu. W tym stanie rzeczy nałożenie na skarżącego obowiązku przedłożenia ekspertyzy jest w pełni uzasadnione. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając skargę za nieuzasadnioną, orzekł o jej oddalenie w oparciu przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.