II SA/Kr 1273/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Iwona Niżnik - Dobosz po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. - R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr S KO. l [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie informacji publicznej oddala skargę Pismem z dnia 12 czerwca 2018 r. M. K. zwróciła się do Prezydenta Miasta K. o udzielenie informacji publicznej. Organ pismem z dnia 20 czerwca 2018 r. udzielił odpowiedzi na powyższe. Pismem z dnia 4 lipca 2018 r. M. K. zaskarżyła pismo, którym udzielono jej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W odwołaniu podniesiono szereg argumentów dotyczących wadliwości uznania przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że niedopuszczalne jest wniesienie środka zaskarżenia od czynności organu administracji publicznej, które nie stanowi aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia). Pismo z dnia 20 czerwca 2018 r., stanowi odpowiedź na wniosek wnioskodawcy o udzielenie informacji publicznej i zawiera informację na temat przeszkód jakich doznaje udostępnienie informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej kształtuje prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, jak i procedurę i tryb. W bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów K.p.a., stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się K.p.a. z tego też wywnioskować trzeba, że procedura dostępu do informacji publicznej uregulowana jest w tej ustawie w sposób kompleksowy. Jak podnosi się w doktrynie użycie w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wyrazów "do decyzji" służyć ma wyłączeniu stosowania reguł tego kodeksu do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania. Z punktu widzenia regulacji zawartej w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie można uznać, iż jest decyzją pismo, którym informuje się wnioskodawcę o braku możliwości udostępnienia informacji. Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W sytuacji gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia - to znaczy gdy w obrocie prawnym nie ma aktu administracyjnego, brak jest możliwości wniesienia od niego środka zaskarżenia. Opisana sytuacja zachodzi w rozpatrywanym przypadku. W sensie formalnym organ I instancji nie wydał żadnej decyzji administracyjnej. Przeszkoda o charakterze formalnym -brak aktu administracyjnego, od którego strona mogłaby złożyć skutecznie środek zaskarżenia tj. odwołanie na decyzję administracyjną sprawia, że zachodzi konieczność stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie wniosła M. K. zarzucając naruszenie: 1/ art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez jego pominięcie skutkujące uznaniem, że pismo Prezydenta Miasta K. z dnia 20 czerwca 2018 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, podczas gdy akt ten wypełnia tzw. minimum decyzyjne, albowiem wskazuje organ, który ten akt wydał, adresata, zawiera rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis upoważnionego pracownika organu; 2/ art. 134 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od pisma Prezydenta Miasta K. z dnia 20 czerwca 2018 r. podczas gdy powyższe pismo stanowi decyzję administracyjną, od której z mocy art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o niedopuszczalności odwołania od pisma Prezydenta Miasta K. z dnia 20 czerwca 2018 r. ocenionego przez skarżącą jako decyzja. Wniesienie odwołania każdorazowo nakłada na organ odwoławczy obowiązek zbadania jego dopuszczalności z przyczyn o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez osobę nieposiadającą legitymacji do jego wniesienia, tj. niebędącą stroną w sprawie ani adresatem decyzji, czy też niemającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych (a takie ma miejsce w tej sprawie) obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo jego wydania nie została stronie doręczona lub ogłoszona), albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Cechą charakterystyczną decyzji administracyjnej jest jego zewnętrzny charakter, władczość oraz podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, orzekając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Nie każdy akt administracyjny jest decyzją administracyjną w rozumieniu K.p.a. Decyzjami są te akty, które wydawane są w trybie K.p.a. i odpowiadają co do formy wymogom określonym w art. 107 K.p.a. W ujęciu materialnym decyzją jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej (lub prawnej) w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Natomiast decyzja w ujęciu procesowym odnosi się do postępowania administracyjnego, kończy dane postępowanie i rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Z treści art. 107 § 1 K.p.a. wynika, że decyzja zawiera: - oznaczenie organu administracji publicznej; - datę wydania; - oznaczenie strony lub stron; - powołanie podstawy prawnej; - rozstrzygnięcie; - uzasadnienie faktyczne i prawne; - pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; - podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; - w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzać, że pismo Prezydenta Miasta K. z dnia 20 czerwca 2018 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a. Nie zawiera bowiem najistotniejszego elementu decyzji administracyjnej, tj. władczego rozstrzygnięcia, podjętego w indywidualnej sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotowe pismo ma charakter czysto informacyjny, na co ewidentnie wskazuje jego treść. W swojej znacznej części organ odpowiada w nim na pytania skarżącej zawarte we wniosku o udzielenie informacji publicznej. W tym miejscu należy wskazać, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej wymieniono cztery formy załatwienia wniosku, a mianowicie podmiot powinien: - udostępnić żądaną informację publiczną (jeśli jest w jej posiadaniu) w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. (bez zbędnej zwłoki, ewentualnie nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku), chyba że terminy te nie mogą zostać dochowane, wówczas należy powiadomić stronę o przyczynach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępnienie nastąpi, nie dłuższym niż 2 miesiące od złożenia wniosku - wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji, np. gdy występują ustawowe przeszkody do jej udostępnienia w postaci np. ochrony danych osobowych (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); - wydać decyzję o umorzeniu postępowania, jeśli informacja nie może zostać udostępniona w sposób i w formie określonej we wniosku (art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.); - poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada informacji publicznej lub że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. W świetle odrębnych uregulowań wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej należy uznać, że przedmiotowe pismo nie stanowi samo w sobie rozstrzygnięcia, będącego elementem decyzji administracyjnej, które można byłoby zaskarżyć odwołaniem. Za trafne należało więc uznać stanowisko SKO w [...], że nie jest ono decyzją, a w konsekwencji zasadne było rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu wydanym w trybie art. 134 K.p.a. (niedopuszczalność odwołania). Jednocześnie Sąd wskazuje, że jeżeli w ocenie skarżącej udzielona przez organ informacja jest niepełna, fragmentaryczna, to takie udostępnienie informacji publicznej kwalifikuje się pod pojęcie bezczynności organu (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 27 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 64/17, publ. Lex nr 2338300 i wyrok WSA w Białymstoku z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 13/17, publ. Lex nr 2290728). W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zarzuty skargi są bezzasadne, dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.