II SA/Kr 1273/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2023 r. sprawy ze skarg S. G. i R. G. na postanowienie nr 628/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 sierpnia 2023 r. znak WOB.7722.154.2021.NOGI w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz S. G. i R. G. kwoty po 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Nowego Sącza postanowieniem nr 158/2021 z 7 maja 2021 r. znak OAE.5160.8.2021.JC, w sprawie budowy drogi dojazdowej (kategoria obiektów budowlanych XXV) o długości 137 m, urządzonej na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w N. S., nakazał inwestorom budowy: G. C., N. i R. G., S. G., A. M. oraz M. i R. P., wstrzymać roboty budowlane przy budowie drogi dojazdowej, prowadzone bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę. Jako podstawę prawną postanowienia organ I instancji wskazał art. 48 ust. 1 i 2, art. 48a i art. 52 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej "P.b." oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czernica 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), dalej "K.p.a.". Organ poinformował również o możliwości złożenia wniosku o legalizację realizowanego obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że postanowieniem nr 58/2021 z 24 lutego 2021 r. znak: OAE.5160.8.2021.JC, w związku z ustaleniami postępowania kontrolnego znak: PINB.RP.5141.58.2020, wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie ww. budowy drogi dojazdowej. W ramach postępowania kontrolnego znak: PINB.RP.5141.58.2020 ustalono, że na terenie działek nr [...], [...] i [...] urządzono dojazd od ul. [...] do sąsiednich pól uprawnych oraz budynków o numerach porządkowych [...]. Nawierzchnia wykonanego dojazdu zróżnicowana na poszczególnych odcinkach, w części utwardzona destruktem asfaltowym, w części betonem oraz mieszaniną klińca i ziemi. Zrealizowane zamierzenie inwestycyjne obejmujące utwardzenie kruszywem skalnym (kliniec), betonem i destruktem asfaltowym pasa terenu na dotychczasowych terenach zielonych działek nr [...], [...] i [...], w sposób umożliwiający dojazd pojazdów do nieruchomości przyległych, organ zakwalifikował jako roboty budowlane w rozumieniu przepisu art 3 pkt 7 P.b., związane z budową obiektu budowlanego w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 3a P.b., w postaci drogi wewnętrznej. Wg posiadanej wiedzy przedmiotowa droga została zrealizowana bez stosownego pozwolenia na budowę, co narusza postanowienia przepisu art. 28 ust.1 P.b. Brak uzyskania stosownego pozwolenia na budowę dla realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego wskazuje na konieczność zastosowania w przedmiotowej sprawie trybu określonego przepisem art 48 P.b. Stosownie do brzmienia art. 52 ust. 1 P.b., obowiązki określone m.in. w postanowieniu, o którym mowa w art. 48 P.b., nakłada się na inwestora. R. G. wniósł zażalenie od powyższego postanowienia z 7 maja 2021 r. Podniósł, że postanowieniem z 24 lutego 2021 r. nr 58/2021 zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ww. budowy drogi dojazdowej, które powołuje się na zawiadomienie strony, postępowanie kontrolne z 28 maja 2020 r. znak: PINB.RP.5141.58.2020. Poinformował, że po kontroli 19 czerwca 2020 r. nie zostało wszczęte postępowanie, sprawa została zakończona według informacji uzyskanych z Powiatowego Nadzoru Budowlanego. I nagle po kolejnym piśmie sygnalistów sąsiadów, tj. H. G., Ł. i R. K., I. S., B. N. i D. N. zostaje wszczęte postępowanie administracyjne z 24 lutego 2021 r. "bez zawiadomienia nas o kontroli, pozbawiając nas możliwości przedstawienia stanu faktycznego zarzucanych nam robót budowlanych, tj. utwardzenia terenu". Skarżący poinformował, że sprawa "budowy drogi" była już rozpatrywana w 2007 r. i kolejno w następnych latach. Po raz pierwszy sąsiedzi złożyli skargę w 2007 roku, zostało wszczęte postępowanie "o przeprowadzenie kontroli nowo wybudowanej drogi dojazdowej". Sprawa została umorzona decyzją z 17 marca 2008 r. znak: PINB.7355/94/07. Następnie kontrole inicjowane były przez powielające się skargi ww. sąsiadów, a odbywały się kolejno: 10 stycznia 2013 r., 3 kwietnia 2013 r., 23 listopada 2018 r. oraz 19 czerwca 2020 r., które nie wykazały nieprawidłowości, nie były wszczynane postępowania. Skarżący oświadczył, że nie prowadzi robót budowlanych przy budowie drogi, po kontroli w 2007 i 2008 roku. Jedyną pracą jaką wykonuje jest łatanie dziur i kolein powstających po zimie na dojeździe do domu. Dodał, że skarżący i cała jego rodzina jest bezustannie nagrywany i fotografowany przy różnych pracach domowych, budowlanych, które wciąż prowadzi wokół domu na działce [...]. Sąsiedzi fotografują i nagrywają wszystkie samochody, które dostarczają materiał budowlany do jego czy siostry domu. Sprzęty budowlane, tj. koparki, walce i samochody ciężarowe, które skarżący ma na wyposażeniu firmy i parkuje pod domem też stanowią dowód w pisanych skargach, więc przedstawiony materiał dowodowy w postaci zdjęć i nagrań jest niewiarygodny. Wskazał, że rozpoczął starania o uzyskanie pozwolenia na budowę drogi, zrobił mapę do celów projektowych, ma zamówioną firmę wykonawcza, ale wszczynane przez sąsiadów kolejne kontrole odwlekają termin załatwienia sprawy. Stwierdził, że obecnie "jeździmy po błocie, dziury powstałe po tegorocznej zimie, powodują uszkodzenia naszych samochodów, idąc musimy przeskakiwać z prawej na lewą stronę, aby nie wejść w kałużę (zdjęcia w załączniku), ale nie możemy nic zrobić, ponieważ nakazano nam wstrzymać roboty budowlane, których nie wykonujemy". Odnośnie informacji o możliwości złożenia wniosku o legalizację realizowanego obiektu budowlanego i wniesienia opłaty legalizacyjnej skarżący wskazał, że gdyby miał drogę na całej długości wyżwirowaną, utwardzoną klińcem, betonem czy destruktem asfaltowym, to nie zastanawiając się zalegalizowałby i opłacił legalizację. Jednak jego dojazd do domu jest zajeżdżonym przez samochody pasem, a powstające z użytkowania dziury są tylko uzupełniane i wyrównywane, tak jak jest to napisane w uzasadnieniu postanowienia pokontrolnego PINB.RP.5141.58.2020. (nawierzchnia zróżnicowana na poszczególnych odcinkach, częściowo utwardzona destruktem asfaltowym, częściowo betonem oraz mieszaniną klińca i ziemi). Skarżący wyjaśnił, że częściowe utwardzenie w rzeczywistości polegało na uzupełnieniu kolein i ubytków w dwóch miejscach, beton pochodził z nadwyżki wykonywanej wylewki/posadzki w garażu, który jest popękany, rozkruszony i zmieszany z gliną, destrukt asfaltowy, obecnie porośnięty trawą był rozsypany kilka lat temu przez tatę skarżącego, który ma w tym miejscu wjazd na działkę nr [...], która później została podzielona na [...], [...]. W ocenie skarżącego niedopuszczalne jest nazwanie dojazdu do domu budową drogi, zajeżdżony pas nie jest pomierzalny, nie posiada okrawężnikowania, nie ma stałego wyznaczenia w terenie, nie posiada odwodnienia, nie posiada żadnych urządzeń, instalacji które stanowiły by całość techniczno-użytkową, nie posiada trwałej nawierzchni lecz posiada nawierzchnię gruntową, a ubytki są uzupełnione żwirem i suchym betonem, nawierzchnia jest zajeżdżona w linii prostej przez trzy działki budowlane. Dojazd służy "nam do zaspakajania podstawowych potrzeb życia i funkcjonowania". Również dojazd do posesji 76d został wykonany przez zgłaszających sąsiadów na działce [...], [...] i częściowo na działce skarżącego nr [...], którą sąsiedzi podebrali bez jego zgody. Skarżący wyraził chęć zebrania skruszonego betonu i destruktu asfaltowego, które w ocenie PINB stanowią podstawę do uznania ich za materiał, element budowy drogi. Poprosił o przyjazd na kontrolowaną działkę i sprawdzenie stanu faktycznego, a także o wycofanie wszczętego postępowania, gdyż oskarżenie o budowę drogi bez stosownego pozwolenia jest bardzo krzywdzące. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 628/2023 z 14 sierpnia 2023 r. znak: WOB.7722.154.2021.NOGI, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 P.b., po rozpatrzeniu zażalenia R. G., utrzymał zaskarżone postanowienie I instancji w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że 19 czerwca 2020r. zostały przeprowadzone czynności kontrolno-sprawdzające na terenie działek nr ew. [...], [...] i [...], dotyczące kontroli legalności utwardzenia terenu. Do protokołu z kontroli dołączono szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną. Do akt sprawy wpięto adnotację urzędową z 17 lutego 2021 r., znak: PINB.RP.5141.58.2020 sporządzoną przez pracownika PINB dla miasta N. S. o następującej treści: "Wg ortofotomapy z lat 2002/2003 na terenie obecnej działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...], na odcinku o długości około 40 m mierząc od krawędzi jezdni ul. [...], funkcjonował dojazd do nieruchomości przy ul. [...] oraz prawdopodobnie pól uprawnych i nieruchomości przy ul. [...]. Przy czym należy zaznaczyć, że wskazany dojazd tylko na początkowym odcinku około 35 m biegnie po działce nr [...], w dalszej części przebiega po terenie obecnych działek nr [...], [...]. W głębi działki nr [...] brak widocznych elementów świadczących o istnieniu dojazdu do pól czy innych nieruchomości. Zarazem wzdłuż granic działek nr [...], [...] i [...] i [...] widoczny jest zajeżdżony pas terenu prawdopodobnie stanowiący dojazd do pól uprawnych znajdujących się dalej. Na ortofotomapie z roku 2009 na terenie działek nr [...], [...] i niewielkiej części działki nr [...] widoczny jest dojazd do pól uprawnych i nieruchomości przy [...] przebiegu zgodnym ze stanem faktycznym udokumentowanym w protokole kontroli nr [...] z 19 czerwca 2020. Przebieg dojazdu w przewarzającej części odbiega od widocznego na ortofotomapie z lat 2002/2003". Jako załącznik do ww. adnotacji dołączono wydruki ortofotomapy z lat: 2002/2003, 2009, 2013, 2015 i 2018 ze strony internetowej geoportal.gov. MWINB postanowieniem z 18 października 2022 r. nr 826/2023, znak: WOB.7722.154.2021.NOGI, na podstawie art. 136 K.p.a., zlecił PINB uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie postępowania uzupełniającego ukierunkowanego na ustalenie osoby inwestora robót budowlanych związanych z budową przedmiotowej drogi dojazdowej, a także wystąpienie do właściwych organów administracji-budowlanej w celu ustalenia, czy dla budowy przedmiotowej drogi udzielono stosownej zgody ww. organu. W dniu 14 grudnia 2022 r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo Urzędu Miasta N. S. z 8 grudnia 2022 r., znak: WAU.RAB. 1633.118.2022.BK, w którym wskazano, iż po dokonaniu kwerendy akt archiwalnych w latach 2000 i 2020 nie odnaleziono dokumentacji w sprawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych dot. budowy drogi dojazdowej na dz. nr [...], [...] i [...]. PINB za pismem z 20 lutego 2023 r. znak: OAE.5160.8.2021 przesłał uzupełniony materiał dowodowy w sprawie. MWINB po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego stwierdził, że podstawą materialnoprawną postanowienia I instancji jest art. 48 ust. 1 i ust. 2 P.b., który znajduje zastosowanie w przypadku zrealizowania przez inwestora obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Jednym z warunków koniecznych, jakie muszą zostać spełnione, by zastosowanie mógł mieć wspomniany przepis, jest zaistnienie "budowy" w rozumieniu przepisów P.b., czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, odbudowę, rozbudowę czy też jego nadbudowę. Organ odwoławczy wskazał, że sprawa ta uprzednio była już przedmiotem rozważań organu I instancji, na co wskazują akta postępowania administracyjnego znak: PINB.7355/94/07. Wówczas asumptem do działania organu stanowiło pismo R. K. z 10 grudnia 2007 r., z którego wynikało, iż nowo wybudowana droga na przedmiotowych działkach powoduje zalewanie nieruchomości R. K.. W toku postępowania dowodowego ustalono, iż przedmiotowa droga istniała od dawna jako polna droga dojazdowa do nieruchomości S. G., z kolei w 2007 roku na drogę wysypano warstwę żwiru celem umocnienia drogi. Z uwagi na powyższe PINB decyzją z 17 marca 2008 r. znak: PINB.7355/94/07 umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe wobec uznania, że: "utwardzenie gruntu (...) nie wiązało się ze stworzeniem trwałej nawierzchni i odpowiedniej infrastruktury, w związku z czym nie powstał obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane". Wobec nie wniesienia odwołania, ww. decyzja stała się ostateczna i prawomocna. Przedmiotowa droga stała się ponownie przedmiotem zainteresowania organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wobec przeprowadzenia 19 czerwca 2020 r. czynności kontrolno-sprawdzających na terenie działek nr [...], [...] i [...], a następnie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy drogi o długości ok. 137 m. W toku postępowania administracyjnego, w tym po uzupełnieniu materiału dowodowego przez organ I instancji zleconego na podstawie art. 136 K.p.a., MWINB dokonał następujących ustaleń. Z treści protokołów z przesłuchania stron niniejszego postępowania wynika, że wyróżniane są przez strony dwa fragmenty przedmiotowej drogi, z czego fragment początkowy znajduje się na dz. nr [...] o długości wynoszącej ok. 30 m i jest wyasfaltowany. Zdjęcia satelitarne z portalu https://mapy.geoportal.gov.pl datowane na rok 2003 pokazują, że fragment początkowy przedmiotowej drogi pokryty asfaltem już wtedy stanowił dojazd do nieruchomości nr [...] i nr [...]a przy ul. [...], przy czym jak wskazywały strony postępowania, istniała ona od wielu lat. W dalszym przebiegu droga prowadziła do nieruchomości nr [...] oraz do okolicznych pól uprawnych. Miała ona charakter gruntowy, częściowo wysypana kruszywem skalnym, ze wskazaniem, że powstawała ona sukcesywnie od roku 2007 poprzez wysypywanie różnych kruszyw skalnych i miejscowego wylewania betonu pozostającego z budowy budynków mieszkalnych na sąsiednich działkach. Organ II instancji przytoczył fragment z protokołu przesłuchania M. G.: "Aby zapobiec wywożeniu błota z terenu nieruchomości na drogę miejską, na grunt rodzimy wysypano destrukt asfaltowy a w dalszej części działki, w celu uzupełnienia kolein na szerokości kół wylano resztki betonu, dalszy odcinek przejazdu to mieszanina żwiru i ziemi, resztę pokrywa trawa, która przerasta też na betonie i destrukcie asfaltowym". Prace związane z wysypywaniem żwiru, wylewaniu betonu i wysypywaniu destruktu były wykonywane od wydzielenia działki nr [...] w roku 2007. M. G. nie wie kto był inwestorem tych prac. Z tego co pamięta, przed rokiem 2007 na tym terenie były już wysypywane różne kruszywa przez wskazanych wyżej użytkowników. Osoba inwestora początkowego fragmentu drogi pozostaje sporna wśród przesłuchiwanych stron, przykładowo według zeznań m.in. R. G. są nimi Ł. i R. K., S. G. oraz J. C. (ze wskazaniem, że do 2007 r. osoby te podejmowały się remontów oraz konserwacji przedmiotowego fragmentu drogi), według M. i R. K., z kolei według zeznań B. N. oraz D. N.: "inwestorami prac związanych z budową tej drogi nie byli właściciele nieruchomości położonych przy ul. [...]". Konfrontując powyższe z ustaleniami organu I instancji organ odwoławczy wskazał, że w trakcie kontroli przeprowadzonej 19 czerwca 2020 r. stwierdzono, że: "Działki nr [...], [...] oraz część działki nr [...] w obr. [...] w N. S. stanowi dojazd od ul. [...] do sąsiednich pól uprawnych oraz budynków o numerach porządkowych [...] przy ul. [...]. Działka [...] od strony ul. [...] na odcinku 39,60 m i nieregularnej szerokości około 3 metrów posiada nawierzchnię wysypaną destruktem asfaltowym. Destrukt miejscowo w wyniku oddziaływania promieni słonecznych uległ zespoleniu (odcinek nr [...] wg szkicu). Na odcinku kolejnych 10 m działka nr [...] posiada nawierzchnię zróżnicowaną, częściowo wysypaną destruktem asfaltowym, częściowo z mieszaniny klińca i ziemi, oraz łatami z wylanego betonu (odcinek 2 wg szkicu). Szerokość nawierzchni nieregularna około 2,5 metra. Kolejny odcinek o długości 15,20 metra (odcinek 3 wg szkicu) posiada nawierzchnię w formie dwóch betonowych pasów jezdnych wylanych na mokro, biegnących równolegle względem siebie, przedzielonych rosnącą trawą. Łączna szerokość nawierzchni nieregularna oscyluje w okolicach 2,5 metra. Dalszy odcinek działki nr [...], oraz działki nr [...] i częściowo działki nr [...], na długości 36,6 metra (nr [...] wg szkicu), posiada nawierzchnię z mieszaniny klińca i ziemi, w środkowej części i na bokach porośniętych trawą. Działka nr [...] i częściowo działka nr [...], na odcinku długości 35,7 m (nr [...] wg szkicu) posiada nawierzchnię zróżnicowaną, w przeważającej części wysypaną mieszaniną klińca, żwirów i ziemi. Od strony działki nr [...] pas betonu wylany na mokro o szerokości do 1 metra". Organ odwoławczy podsumował, że w jego ocenie wykonywane sukcesywnie od 2007 roku roboty polegające na uzupełnianiu dostępnymi materiałami pierwotnej drogi gruntowej istniejącej od wielu lat w związku z bieżącymi potrzebami okolicznych mieszkańców, a w szczególności poprzez zapewnienie jej dalszej przejezdności i możliwości użytkowania stanowiły w istocie budowę drogi. Organ II instancji podkreślił, że droga jako obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 ust. 1 P.b., to każdy rodzaj drogi, a zatem również i taka, która nie ma statusu drogi publicznej. Brak jest również podstaw do zawężenia tego pojęcia do dróg realizowanych w określonej technologii. W związku z tym, zdaniem MWINB, każde utwardzenie powierzchni, a więc również gruzem, tłuczniem, żużlem lub żwirem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia następnie wykorzystanie wykonanego obiektu jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów, stanowi budowę obiektu budowlanego pełniącego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a P.b. Decydującym kryterium zakwalifikowania planowanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 P.b., zamierzona przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a P.b. Drogi są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b. i skoro w ustawie tej mowa jest ogólnie o drogach, to należy uznać, że chodzi o każdy jej rodzaj, w tym te które nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 260 ze zm.), dalej "u.d.p.". Droga na prywatnej działce inwestora nie musi posiadać takiej infrastruktury, która definiuje drogę publiczną w rozumieniu art. 4 u.d.p. Utwardzenie drogi gruntowej nie stanowi przebudowy istniejącej drogi, skoro dopiero wskutek utwardzenia powstał obiekt budowlany. Dalej organ przywołał treść art. 28 ust. 1, art. 29 i art. 48 P.b. wskazując, że według regulacji art. 29-31 P.b. budowa drogi, niezależnie od miejsca jej położenia, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Na poparcie powyższego stanowiska organ II instancji przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Kolejno organ odwoławczy wskazał, że skoro wykonanie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało pozwolenia na budowę, którym inwestor się nie legitymował, organ I instancji zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania w sprawie legalności ww. obiektu budowlanego w trybie art. 48 P.b. Następnie MWINB opisał przebieg procedury legalizacyjnej (art. 49e, art. 48b, art. 49 i art. 52 P.b.), wskazując m.in., że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia o wstrzymaniu robót złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 P.b.). Dokumentacja legalizacyjna w przypadku obiektu realizowanego bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę będzie w dużej mierze tożsama z dokumentacją, jaką należy złożyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Dodatkowo inwestor będzie musiał przedłożyć projekt techniczny uwzględniający zakres wykonanych robót budowlanych. Końcowo organ I instancji stwierdził, że w sprawie niniejszej zachodzi przypadek samowoli budowlanej, co czyni uzasadnionym działania podejmowane przez PINB. W odpowiedzi na zarzuty skarżącego podnoszone w zażaleniu oraz w pismach dołączonych do akt niniejszego postępowania organ II instancji wskazał, że kwestia dotycząca drogi znajdującej się na sąsiednich działkach nr [...], [...], [...] i [...] oraz powstałej skarpy ziemnej nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego. Nadto organ odwoławczy nie zgodził się z poglądem, że w niniejszej sprawie doszło do wykonania robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych w myśl art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. niewymagającego decyzji o pozwoleniu na budowę. Dla kwalifikacji tego rodzaju robót budowlanych istotne jest ustalenie celu ich wykonywania. Właściwa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że zwolnieniu z decyzji o pozwoleniu na budowę podlega utwardzenie drogi na działce budowlanej, tj. na terenie, na którym są lub mają być prowadzone inne roboty budowlane związane z budową innego obiektu budowlanego. W przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi bowiem do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji. Pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzenie gruntu, o ile jest ono wyłącznie etapem do zrealizowania dalszych planów inwestycyjnych. Tymczasem w niniejszej sprawie utwardzenie drogi było celem samym w sobie i miało związek z urządzeniem i wybudowaniem dojazdu do nieruchomości. Wynika to jednoznacznie z charakteru wykonanych prac, wyjaśnień oraz przeznaczenia samego utwardzonego terenu. Dlatego w tym przypadku utwardzony teren pełni samodzielną funkcję drogi i z tego powodu na wykonanie tych robót wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. MWINB stwierdził, że ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, jak i zastosowane przepisy prawa oraz ich wykładnia nie budzą wątpliwości. R. G. i S. G. wnieśli na powyższe postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 628/2023 z 14 sierpnia 2023 r. znak: WOB.7722.154.2021.NOGI, dwie niezależne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. R. G. zaskarżył w całości ww. postanowienia obu instancji, zarzucając m.in. niezasadne wydanie postanowienia PINB z 7 maja 2021 r. co do działki [...]. Wskazał, że działka ta jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, wokół którego jest urządzone dojście i dojazd do garażu i miejsca parkingowe zgodnie z projektem budowlanym. Dlatego nie zgodził się z nakazem postanowienia PINB nr 158/2021 utrzymanego w mocy przez MWINB, które jest dla niego krzywdzące. Podniósł: "- Kiedy i w jakich warunkach miałem dopuścić się rzekomego sukcesywnego utwardzenia terenu w zakresie przekraczającym projekt zagospodarowania mojej działki [...]. - W którym miejscu mojej działki [...] wykonałem roboty budowlane, które pełnią samodzielną funkcję drogi, na których wykonanie wymagane było uzyskanie przeze mnie osobnego pozwolenia na budowę. - Jaki charakter prac poczyniłem na działce [...], które spowodowały, że zostaję skazany jako inwestor wg. art. 48, art. 52 Pr.bud. - Jaki obiekt budowlany działki [...] mam zalegalizować uiszczając za niego odpowiednią opłatę". Zdaniem skarżącego dokonanie tych ustaleń było konieczne przez organ I instancji już na etapie przeprowadzanych czynności kontrolno-sprawdzających. Wydane postanowienie ww. organu oparte było na nieprawdziwych informacjach stanu faktycznego sąsiadek sygnalistek. S. G. w swojej skardze zaskarżonemu postanowieniu MWINB nr 628/2023 z 14 sierpnia 2023 r. znak: WOB.7722.154.2021.NOGI, zarzucił: 1. niezasadne wydanie postanowienia PINB. Skarżący kilkukrotnie informował PINB, że nie jest właścicielem działek [...] i [...], nie był inwestorem budowy na tych działkach i nie jest prawnie odpowiedzialny za budowę drogi o długości 137 m; 2. niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia PINB przez MWINB, który powołując się w postanowieniu nr [...] na art. 52 P.b. obronił PINB, wskazujący adresatów robót budowlanych w osobach współwłaścicieli działek nr [...], [...], [...]; 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt. 3 K.p.a. poprzez wydanie aktu w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej, inną decyzją ostateczną, gdyż w przedmiotowej sprawie organ I instancji postąpił w następujący sposób. Decyzją z 17 marca 2008 r. znak: PINB.7355/94/07 organ I instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Powyższa decyzja PINB nie była znana temu organowi podczas przeprowadzanej kontroli 19 czerwca 2020 r., ponieważ jej jedyna (papierowa wersja) znajdowała się w archiwach urzędu. Decyzja została odszukana i dosłana dopiero pismem z 20 lutego 2023 r. do MWINB, po uprzednim poinformowaniu przez skarżącego inspektora o jej istnieniu. Ponadto skarżący zaznaczył, że kolejne kontrole na donosy tych samych sąsiadów w tej samej sprawie były przeprowadzane w 2013 i 2018 r. i nie wykazały nieprawidłowości na działce [...]; 4. niezastosowania co do działki [...] zwolnienia z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w myśl art. 29 ust. 4 pkt. 4 P.b. Na podstawie ww. zarzutów skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności postanowienia nr 628/2023 i utrzymanego w mocy postanowienia 158/2021 w całości. W razie, gdyby sąd nie uwzględnił wniosku o stwierdzenie nieważności, z ostrożności procesowej skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia w całości. W uzasadnieniu zarzutów S. G. podniósł m.in., że "droga" na działce obecnie [...] stanowiąca przedmiot postępowania, kilkukrotnie była już podnoszona i kontrolowana przez różne pisma sąsiadów. Kuriozalnym jest zatem przytoczenie fragmentu z protokołu przesłuchania żony skarżącego M. G., w którym zostały celowo wybrane fragmenty, mające wskazywać, że utwardzenie drogi następowało po 2007 roku. Z zeznań świadków i z map dołączonych do akt sprawy przesądzonym jest, że "droga" biegła po działce [...] (obecnie [...]) wzdłuż granicy z działkami zgłaszających sąsiadów. Doszukiwanie się zatem potwierdzenia, kto był inwestorem robót budowlanych na działce [...], przed i po roku 2007 r., można w prosty sposób zawęzić do użytkowników owej "drogi", dla których był to jedyny możliwy dojazd do swoich nieruchomości. Przytoczenie wypowiedzi z zeznań D. i B. N. jest kolejnym dowodem na wyłuskanie MWINB pasujących zdań na potwierdzenie stanowiska I organu. Mieszkam na tej działce od 70-tych lat, a D. N. wprowadził się do nieruchomości [...] po 2012 r., więc zeznaje nieprawdę, jego żona Beata była jeszcze dzieckiem jak jej ojciec R. K. utwardzał dojazd do ich domu [...] na działce skarżącego nr [...]. Skoro zgodnie z art. 52 P.b. obowiązek w formie nakazów i zakazów nakłada się na inwestora, to w tej sprawie dotyczy to też tych sąsiadów, którzy wnieśli o kontrolę drogi, którą sami utwardzili po działce nr [...], obecnie [...]. Kolejnym argumentem przemawiającym za uchyleniem kwestionowanych postanowień w stosunku do działki [...], poprzednio 28, jest – zdaniem skarżącego - fakt, że działka ta była i jest działką budowlaną oraz była i jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i garażem. Zdaniem skarżącego z uzasadnieniach wyroków sądowych przywołanych przez MWINB wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzenie drogi na działce budowlanej, jak też, że utwardzenie gruntu nie wymaga pozwolenia na budowę, jeśli służy obiektom budowlanym znajdującym się na działce budowlanej (WSA w Krakowie w wyroku z 13 maja 2022 r., sygn. II SA/Kr 288/22, NSA z 14 września 2016 r., sygn. II OSK 3050/14). Utwardzenie działki nr [...] w miejscu obecnej działki [...] nie polegało na urządzeniu i wybudowaniu dojazdu do nieruchomości, jak chce MWINB, ponieważ utwardzenie to znajduje się i znajdowało się na tejże nieruchomości. Zarówno PINB jak i MWINB uzasadniając swoje postanowienia odnosił się ogólnie do budowy drogi na działkach [...], [...] i [...], a nie jak powinien to uczynić, dla każdej działki z osobna. Skarżący nie jest właścicielem i użytkownikiem działek [...] i [...], nie zna charakteru prawnego tych działek, dlatego prosi o wyłączenie jego i jego działki [...] z osądów, że podstawą materialnoprawną był art. 48 ust. 1, ust. 2, ust. 3 P.b., czy wymagane czy też nie, było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargi MWINB wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W szczególności wskazał, powołując się na cel postępowania legalizacyjnego, że wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zdeterminowany możliwością ich legalnego wykonania. Zdaniem MWINB przedmiotem postępowania była droga stanowiąca jeden obiekt usytuowany na kilku działkach, będących własnością różnych osób. W piśmie procesowym z 13 listopada 2023 r. R. G. zarzucił niesprawiedliwe i kuriozalne rozpatrywanie skarg przez PINB, które miało dwutorowy bieg. Podniósł, że po 2007 r. "PP K., PP S. , PP N. , budują, użytkują i dojeżdżają do swoich domów i pól po mojej działce nr. [...]". W tym samym roku ww. budują nową drogę, ale już po swoich działkach nr [...], [...] i [...]. Przez kolejne lata ww. sąsiedzi "nasyłają na nas powielające się kontrole rozmaitych organów administracyjnych (pisma w aktach sprawy). W 2008 r. PINB wydaje umorzenie postępowania w sprawie budowy przedmiotowej "drogi" urządzonej na działkach [...], [...] i [...]. W 2021 r. PINB wydaje nakaz wstrzymania robót. "W reakcji na incydentalne ww. postanowienie", PINB zostaje poinformowany, że to "Państwo K. S. i N. , dopuścili się wybudowania nowej drogi o dł. ok 140 mb na działkach nr [...], [...] i [...], po zaprzestaniu użytkowania działki nr [...]. Zawiadomieniem nr [...] (w załączeniu) PINB ocenił, że właściciele ww. działek nie wybudowali drogi, lecz poprzez sukcesywne utwardzanie wyłącznie klińcem i kostką betonową na przestrzeni lat, zrealizowali "utwardzone dojazdy i dojścia" (zdjęcia dróg w załączeniu). Skarżący zarzucił odmienne potraktowanie przez PINB obu ww. dróg, które cechują się identycznymi czynnikami, celem, funkcją i utwardzeniem. Dodał, że kwestia stosunków wodnych była rozpatrywana przez stosowne organy i nie wykazano nieprawidłowości. Postanowieniem z 24 listopada 2023 r. sygn. II SA/Kr 1275/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "P.p.s.a.", połączył dwie sprawy wszczęte odrębnie wniesionymi skargami do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Kr 1273/23, bowiem skargi dotyczyły tego samego zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym i służy na nie zażalenie, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skargi zasługują na uwzględnienie, jako że zaskarżone postanowienie zostało wydane co najmniej przedwcześnie, przed ustaleniem istotnego dla sprawy stanu faktycznego i jego należytym rozważeniem. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie I instancji należało usunąć z obrotu prawnego, ze względu na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie całości okoliczności sprawy i zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Na wstępie należy wyjaśnić dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze odnośnie sformułowanego w skardze najdalej idącego wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt. 3 K.p.a., Sąd wskazuje, że decyzja PINB z 17 marca 2008 r. znak: PINB.7355/94/07 dotyczyła stanu faktycznego aktualnego w 2008 r., natomiast niniejsze postępowanie dotyczyło stanu faktycznego badanego przez organ w 2021 r. Nie ma zatem mowy, by niniejszą sprawę ocenić jako już poprzednio rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną. Natomiast z powyższego wynika, że stan spornej drogi na dzień badania przez PINB w 2008 r. nie uzasadniał zdaniem organu konieczności jego władczej reakcji. Po drugie, mimo bliskiej lokalizacji i w oczywisty sposób podobnej charakterystyki drogi dojazdowej na działkach nr [...], [...] i [...], kwestia ww. szlaku komunikacyjnego nie może być przedmiotem oceny i kontroli przez Sąd w niniejszej sprawie, jako wykraczająca poza jej granice. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest art. 48 P.b., zgodnie z którym: 1. Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: 1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz 2) usunięcie stanu zagrożenia. 3. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. 4. Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie. 5. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Wyżej przytoczone brzmienie normy art. 48 P.b. zostało nadane przez art. 1 pkt 31 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. Ustawa ta wprowadziła rozległe zmiany do ustawy Prawo budowlane. Między innymi na jej podstawie po art. 47 dodano oznaczenie i tytuł rozdziału 5a w brzmieniu: "Rozdział 5a Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy", zmieniając treść art. 48 i następnych. Ponieważ kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte postanowieniem z 24 lutego 2021 r., a zatem po wejściu w życie nowelizacji, zastosowanie miała ustawa w nowym brzmieniu. Organy obu instancji zastosowały właściwą, tj. aktualnie obowiązującą wersję ustawy. Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady wyrażonej w art. 28 przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Mając to na uwadze trzeba stwierdzić, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku, nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawna samowoli budowlanej i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Z treści uzasadnienia poddanego sądowej kontroli postanowienia wynika, że przedmiotem niniejszego postępowania organy nadzoru budowlanego uczyniły budowę drogi wewnętrznej (kategoria obiektów budowlanych XXV) o długości ok. 137 m, która przebiega od gminnej drogi – ul. [...] (działka nr [...]) kolejno przez działkę nr [...], [...] i niewielką część działki nr [...], stanowiącej dojazd do sąsiednich pól uprawnych oraz budynków o numerach porządkowych [...] (działka nr [...]), 78d (działka nr [...]) i [...] Należy przy tym podkreślić, że z akt sprawy wynika bardzo niejednorodny charakter ww. szlaku komunikacyjnego, i to na wielu płaszczyznach. Po pierwsze, jak wynika z informacji z rejestru gruntów (s. 2-4 akt adm.) i co mocno akcentuje S. G., wszystkie osoby objęte nakazem są współwłaścicielami jedynie działki nr [...] (ok. 85 m początkowej części drogi). Natomiast działka [...] stanowi współwłasność G. C., N. G., R. G., A. M., M. P. i R. P. (bez S. G.). Z kolei działka nr [...] jest współwłasnością jedynie R. G. i N. G.. Po drugie, organ wyróżnił co najmniej 5 różnych odcinków drogi ze względu na jej budowę: 1) pierwszy odcinek, ok. 39,60 m, nieregularnej szerokości około 3 metrów o nawierzchni wysypanej destruktem asfaltowym; 2) drugi odcinek, ok. 10 m, nawierzchnia zróżnicowana, częściowo wysypaną destruktem asfaltowym, częściowo z mieszaniny klińca i ziemi, oraz łatami z wylanego betonu, szerokość nawierzchni nieregularna około 2,5 metra; 3) trzeci odcinek, ok. 15,20 metra, nawierzchnia w formie dwóch betonowych pasów jezdnych wylanych na mokro, biegnących równolegle względem siebie, przedzielonych rosnącą trawą. Łączna szerokość nawierzchni nieregularna oscyluje w okolicach 2,5 metra; 4) czwarty odcinek, ok. 36,6 metra, nawierzchnia z mieszaniny klińca i ziemi, w środkowej części i na bokach porośniętych trawą; 5) piąty odcinek, ok. 35,7 m, nawierzchnia zróżnicowana, w przeważającej części wysypaną mieszaniną klińca, żwirów i ziemi. Od strony działki nr [...] pas betonu wylany na mokro o szerokości do 1 metra. Po trzecie i najistotniejsze, z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie sposób zrekonstruować toku myślenia organu, jego oceny i wniosków, dotyczących ustalenia konkretnie zlokalizowanych w czasie i przestrzeni robót budowlanych. Dodatkowo, co również jest istotne, organ nie ustalił w żaden precyzyjny klarowny sposób, które prace wykonane zostały przez których inwestorów. Niedopuszczalne, w obliczu okoliczności sprawy, jest zbiorcze potraktowanie wszystkich wskazanych współwłaścicieli poszczególnych działek jako kolektywnego inwestora całego spornego odcinka drogi. Wskazane braki w postępowaniu PINB dostrzegł organ II instancji, czego skutkiem było zobowiązanie postanowieniem z 18 października 2022 r. nr 826/2023, na podstawie art. 136 K.p.a. do uzupełnienia materiału dowodowego, m.in. poprzez przeprowadzenie postępowania uzupełniającego ukierunkowanego na ustalenie osoby inwestora robót budowlanych związanych z budową przedmiotowej drogi dojazdowej. Jednak efektu ww. zobowiązania nie sposób uznać za wystarczający do orzeczenia sformułowanego przez organ II instancji. MWINB ustalił mianowicie jedynie, że w latach 2002/2003 na terenie obecnej działki nr [...] (ówcześnie nr [...]) na odcinku o długości około 40 m od krawędzi jezdni ul. [...] funkcjonował dojazd do nieruchomości przy ul. [...] oraz pól uprawnych i nieruchomości przy ul. [...], na początkowym odcinku około 35 m po działce nr [...], a w dalszej części po terenie obecnych działek nr [...], [...]. W głębi działki nr [...] brak widocznych elementów świadczących o istnieniu dojazdu do pól czy innych nieruchomości. Zarazem wzdłuż granic działek nr [...], [...] i [...] i [...] widoczny jest zajeżdżony pas terenu prawdopodobnie stanowiący dojazd do pól uprawnych znajdujących się dalej. Z kolei w roku 2009 sporny szlak komunikacyjny ma już przebieg zgodny ze stanem faktycznym udokumentowanym w protokole kontroli nr [...] z 19 czerwca 2020 r. Stwierdzenia, że droga powstawała sukcesywnie od roku 2007, nie sposób uznać za wystarczające. Przywołane przez organ II instancji dowody z przesłuchania świadków są wzajemnie sprzeczne i nie pozwalają na ustalenie inwestorów poszczególnych części drogi. W szczególności, M. G. odnosiła się jedynie do okresu przed 2007 r., który wszak był już badany przez PINB w 2008 r. i nie wskazała na żadne konkretne osoby jako inwestorów. Podobnie nie da się wyciągnąć jednolitych, spójnych wniosków z zeznań R. G., S. G., J. C., M. P., B. N. oraz D. N.. Wbrew zatem twierdzeniom organu II instancji, nie ustalono w wystarczający sposób ani kiedy przeprowadzono prace na poszczególnych odcinkach spornej drogi, ani kto je przeprowadził. Sporna droga (w znaczeniu komunikacyjnym), która miała pierwotnie w części charakter gruntowy, była utwardzana okresowo celem umożliwienia dojazdu do zbudowanych w kolejnych latach budynków. Oczywistym i zrozumiałym jest, że właściciele budynków mieszkalnych dążą do zapewnienia sobie dojazdu do położonych z dala od drogi publicznej działek, choć oczywiście najbardziej optymalnym rozwiązaniem byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę wygodnej, solidnie utwardzonej drogi dojazdowej. Odnosząc się do stanowiska MWINB zawartego w odpowiedzi na skargę, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 52 ust. 1 P.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Uregulowanie to rzeczywiście ma na celu m.in. umożliwić legalne i rzeczywiste wykonanie nałożonych obowiązków. Nie może jednak w żadnej mierze stanowić w okolicznościach niniejszej sprawy samoistnej podstawy do traktowania całej przedmiotowej drogi jako jednej inwestycji i nałożenia całości obowiązków na wszystkich współwłaścicieli poszczególnych działek. Podsumowując w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego celem ustalenia stanu faktycznego sprawy organy nadzoru naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Przyczyną uchylenia wydanych w niniejszym postępowaniu postanowień była wadliwa ocena niewystarczającego materiału dowodowego. Z uwagi na naruszenie przepisów postępowania przedwczesne byłoby wypowiadanie się w niniejszej sprawie przez Sąd w zakresie pozostałej podnoszonej przez strony argumentacji. Rzetelne zbadanie sprawy w tym przedmiocie wymaga rzeczywistej weryfikacji twierdzeń skarżących, wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego oraz wnikliwego rozważenia dokonanych ustaleń, co będzie obowiązkiem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu. Ponownie rozpatrując sprawę, mając na uwadze normę art. 153 P.p.s.a., organ I instancji winien uwzględnić wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wykładnię przepisów prawa i wskazania co do dalszego postępowania, w ramach których organ zastosuje się do wskazanych powyżej wytycznych i rozstrzygnie niniejszą sprawę stosownie do dokonanych ustaleń. Organ winien zbadać jaki jest obecny stan drogi, a także jakie konkretnie, w jakim czasie i przez kogo prace zostały wobec drogi wykonane. Organ wskaże m.in., jakie były ustalenia podnoszonych przez skarżących kontroli prowadzonych 10 stycznia 2013 r., 3 kwietnia 2013 r. i 23 listopada 2018 r. Dopiero wówczas organ dokonana oceny, czy prace te rzeczywiście podlegają reglamentacji prawa budowlanego. Tylko kompletny materiał dowodowy pozwoli na ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i prawidłowe rozważenie, czy należy dalej procedować w trybie art. 48 P.b. W szczególności organ dokona koniecznych rozróżnień co do poszczególnych odcinków spornego szlaku komunikacyjnego, w zależności od jego właścicieli, daty budowy, zakresu przeprowadzonych prac i precyzyjnie określonego inwestora. W razie potrzeby organ rozważy rozdzielenie poszczególnych spraw do odrębnych postępowań. Końcowo Sąd wskazuje, że zgadzając się co do zasady z przywołanymi przez MWINB tezami z orzecznictwa odnośnie obiektu budowlanego, jakim jest droga wewnętrzna, należy stwierdzić, że konkluzja przyjęta w niniejszej sprawie przez organy, że efektem wykonanych prac była budowa obiektu budowlanego – drogi, była (biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy) co najmniej przedwczesna. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, orzekając jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz każdego ze skarżących kwotę 100 zł tytułem uiszczonego przez każdego skarżącego wpisu od skargi.