II SA/Kr 1274/00

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 kwietnia 2004r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska (spr) Stanisław Biernat Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2004r przy udziale sprawy ze skargi R. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2000r.Kol.[...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego R. Ś. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1274/00 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...].01.2000r Nr [...], wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 , art. 40 ust. 1, 3 i 4, art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 89 poz. 415, jednolity tekst: Dz.U. z 1999r Nr 15 poz. 1397 oraz art. 104 i 107 kpa, po rozpatrzeniu wniosku M. F. dotyczącego lokalizacji budynku mieszkalnego i garażu, na podstawie ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy N. zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] grudnia 1993r, Burmistrz Miasta i Gminy N. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego i lokalizacji garażu przewidzianej do realizacji na działce nr 1 położonej w N. Organ ustalił warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego [...]/, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, komunikacji /dojazd służebnością przez działki nr 2, 3, 4 do drogi dz. nr 6 i 5/, gabarytów i formy architektonicznej budynku oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich /zachowanie przepisów technicznych oraz przepisów art. 5 ust. 2 prawa budowlanego/. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wniosek inwestora zawiera niezbędne określenia wyszczególnione w art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym a inwestycja nie jest sprzeczna z planem. W odwołaniu od tej decyzji R. S. wniósł o jej uchylenie, zarzucając, że narusza ono art. 42 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie skonkretyzowanie w niej parametrów technicznych a w szczególności szerokości drogi dojazdowej do przedmiotowej działki lub odwołania się do istniejących unormowań prawnych. Podał, że na skutek podziału działki nr 7, działki nr 1, 2 i 3 nie posiadają dostępu do drogi publicznej. W aktach brak decyzji o podziale tej nieruchomości, a strony jej nie otrzymały. Warunek decyzji zakłada, że obsługę komunikacyjną do działki nr 1 zapewnić ma dojazd przez działki nr 2, 3 i 4. Ponieważ brak jest załącznika do decyzji, nie wiadomo jak dojazd ten w terenie będzie prowadził i jaką będzie miał szerokość. Decyzją z dnia 18 kwietnia 2000r znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że zgodnie z przepisem art. 43 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego. Kolegium podzieliło argumentację organu I instancji co do niesprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu, podając, że działka nr 1 w N. położona jest w obszarze oznaczonym na rysunku planu [...], w którym wyznaczono jako użytkowanie podstawowe -tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego o intensywności 0,3 - 0,4 /§ 10 części opisowej planu/. Organ I instancji, uwzględniając wniosek inwestora, określił zgodnie z art.42 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r, warunki realizacji zgłoszonego zamierzenia, w tym wynikające z ustaleń planu, przestrzenne, komunikacyjne, infrastruktury technicznej, okres ważności decyzji i linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali l : l 000. W odniesieniu do zgłoszonych zarzutów , organ odwoławczy wyjaśnił, że parametry techniczne inwestycji będzie zawierał projekt budowlany, wymagany dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego -uzyskiwania pozwolenia na budowę. Warunek decyzji o komunikacji stanowi jedynie wskazanie możliwości dojazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Ze względu na przedmiot postępowania / wzizt/, zbędne było dołączanie do akt sprawy decyzji o podziale nieruchomości stanowiącej działkę 7, zwłaszcza, że podział ten został wprowadzony do ewidencji. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję R. S. zarzucił, że tak ona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają: I. prawo materialne , a to : 1. art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez nie wyznaczenie w zaskarżonych decyzjach linii zabudowy oraz ograniczenie ustaleń w zakresie gabarytów obiektów, 2. art. 40 pkt 4 tej ustawy-poprzez brak ustaleń decyzji ze stosownymi organami z uwagi na położenie działki w terenie objętym ochroną konserwatorską, 3. art. 41 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 ustawy poprzez nieokreślenie we wniosku charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz sposobu doprowadzenia do działki wody, energii, gazu i odprowadzenia ścieków w powiązaniu z brakiem dostępu do drogi publicznej, 4. art. 42 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5 i art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy poprzez określenie drogi dojazdowej do działki bez wskazania jej parametrów i nie zachowania ustaleń § 10 planu, przez nieokreślenie warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej przy uwzględnieniu braku dostępu do drogi publicznej, przez ustalenie komunikacji do działki inwestora przez 3 działki przy nie uznaniu ich właścicieli za strony postępowania, II. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania , a to: 1. art. 145 kpa przez pominięcie jako stron postępowania właścicieli działek przez które ma prowadzić dojazd do działki inwestora, III. inne naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to, 1. niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności nieuwzględnienie dokumentacji dotyczącej podziału działki nr 7, a to w związku z brakiem dostępu działki inwestora do drogi publicznej, 2. art. 28 i 107 kpa przez ustalenie sposobu komunikacji działki z drogą publiczną przez działki nr 3 i 4 bez udziału właścicieli tych działek w postępowaniu, a nadto przez doręczenie skarżącemu decyzji organu I instancji podpisanej przez osobę upoważnioną do podpisania decyzji w sposób budzący wątpliwości. IV. rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na nieważność decyzji o podziale nieruchomości. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 27.04.2000r a skarga została złożona w dniu 13.06.2000r. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Samorządowe Kolegium odwoławcze w [...] wyjaśniło, że w decyzji została określona jedynie możliwość dojazdu a nie Jak sądzi skarżący ustalenie drogi dojazdowej. Przyznało, że inwestor istotnie we wniosku nie podał parametrów technicznych obiektów, ale decyzja je określa ustalając maksymalną wysokość budynku do 2 kondygnacji. Kolegium stwierdziło, że zarzut dotyczący braku uzgodnień z konserwatorem zabytków jest niezasadny, gdyż " z dołączonej do akt sprawy części opisowej ustaleń planu nie wynika aby teren znajdował się w strefie ochrony konserwatorskiej". Z kolei art.10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się do ustalania /po roku 1947 planów zagospodarowania przestrzennego. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art.134 ustawy/. Skarga została wniesiona w terminie - została nadana przesyłką z dnia 27.05.2000r. W wyniku dokonanej oceny stwierdzić należy, że kwestionowana decyzja nie jest zgodna z prawem. Zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalanie zasad ich zagospodarowania określa ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999 r., Nr 15 poz. 139 - tekst jedn. z późn.zm./. Zgodnie z przepisami art. 39 i 40 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca w szczególności na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o czym orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy cyt. wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a związanie ustaleniami planu jest bezwzględne, gdyż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z tymi ustaleniami (art. 33 i 46a ustawy). W myśl art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Każdy ma też prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Interes prawny w tym przypadku wynikać musi jednak z konkretnego przepisu prawa materialnego. Te bowiem reguły są jedynie źródłem uprawnień. Interes prawny odróżnić należy od interesu faktycznego. Ten ostatni występuje w sytuacji, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem zagospodarowania terenu, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu kończy jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego - poprzedzający postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę. W każdym z tych odrębnych postępowań ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek badania różnych istotnych dla każdego z nich zagadnień merytorycznych. Nie do przyjęcia byłby pogląd, iż w obu tych postępowaniach zachodziłaby konieczność badania tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Tym samym na etapie podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zachodzi potrzeba uwzględniania art. 43 powołanej ustawy (por. także wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., IV SA 2325/96). Jak przyjmuje się w piśmiennictwie prawniczym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach, statuując pozycję wnioskodawcy w szeroko pojętym procesie inwestycyjnym. Stosownie do treści art. 41 ust. 1 ustawy ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać określenie: 1) granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu, 2) funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, 3) zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów, 4) charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz w przypadku braku obowiązku wykonania oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 40 ust. 5 pkt 2 lit. b), dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie. Wniosek złożony przez inwestora w niniejszej sprawie nie spełniał tych wymogów. Organ nie wezwał wnioskodawcy o jego uzupełnienie. Załącznikiem wniosku powinna być kopia mapy zasadniczej, gdyż na takiej mapie inwestor winien zaznaczyć granice terenu objętego wnioskiem /art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy/. Stosownie do treści art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne mapą zasadniczą jest wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych. Przedłożone do wniosku mapy nie spełniają tych wymogów. Z kolei zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, 3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, 4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, 6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 7) okres ważności decyzji. Kontrola legalności decyzji w zakresie zgodności z tym przepisem nie jest w pełni możliwa. Znajdująca się w aktach administracyjnych kserokopia rysunku planu nie jest opisana, ani też poświadczona za zgodność z oryginałem. Wbrew temu, co podano w odpowiedzi na skargę, w aktach sprawy nie znajduje się część opisowa planu , ale wyłącznie kserokopia treści § 10 planu. Nie można również stwierdzić , czy zarzut skarżącego o zaniechaniu uzgodnienia planowanej inwestycji z konserwatorem zabytków nie jest zasadny /jak to stwierdził organ odwoławczy/, gdyż z treści § 10 tekstu planu nie można jeszcze wysnuć wniosku, że teren inwestycji nie leży w strefie ochrony konserwatorskiej. Nadto, decyzja określa jedynie gabaryty budynku mieszkalnego, pomijając warunki dla garażu. W aktach brak jest stanowiska zarządcy drogi gminnej odnośnie możliwości komunikacji działki inwestora z drogą publiczną. Brak w aktach danych, czy działka nr 6 stanowi drogę. Decyzja organu I instancji z dnia [...].01.2000r nie określa linii rozgraniczających teren inwestycji. Załącznik graficzny decyzji został przesłany stronom w dniu 14.02.2000r ! Został on sporządzony na mapie stanowiącej projekt podziału działki 7 ! Stwierdzić wreszcie należy, że załącznik graficzny do decyzji z dnia [...].01.2000r nie został podpisany przez osobę podpisującą samą decyzję, co w świetle zarzutu odwołania, że decyzja nie zawiera załącznika i rodzaju mapy, na której został sporządzony , budzi wątpliwość kiedy został sporządzony. Załącznik decyzji , stanowiący integralną jej część , musi odpowiadać tym samym wymogom co i decyzja. Nadto, zważywszy, że na załączniku tym kolorem pomarańczowym oznaczono granice działki nr 1, a wewnątrz tego obszaru wkreślono jeszcze jakąś figurę oznaczoną kolorem czerwonym, nie wiadomo, co załącznik ten przedstawia. Decyzja organu nie zawiera bowiem postanowień definitywnie określających umiejscowienie przedmiotowego budynku. O ile więc załącznik graficzny konkretyzuje usytuowanie projektowanych obiektów, to jest on sprzeczny z osnową decyzji i wykracza poza ramy złożonego przez inwestora wniosku. Jak już wcześniej wskazano, w decyzji, o której mowa, winny się znaleźć ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich jeżeli zamierzenie inwestora (zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego) może wpływać na ich naruszenie. Zwrócić należy jednak uwagę na fakt, że orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwolenie na budowę, którego rzeczą jest zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) ocena, czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego. Dlatego też zbędne było zamieszczanie w decyzji warunków jak w pkt 7. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że art. 10 ustawy nie ma zastosowania do planów zagospodarowania uchwalonych przed wejściem w życie ustawy, czyli dniem 1.01.1995r. Dokładne określenie usytuowania budynków, układu komunikacyjnego i sieci uzbrojenia terenu wymagane jest dopiero w projekcie budowlanym na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Stronami postępowania w rozpatrywanej sprawie winni być właściciele działek nr 9, 10, 8, 2, 3, 4, 5 i 6. Właściciele działek nr 4, 5 i 6, o ile nie są właścicielami pozostałych wymienionych działek, nie brali udziału w postępowaniu. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest uprawniony do kontroli decyzji o podziale nieruchomości. Stąd też słuszne jest stanowisko organu odwoławczego , iż akta tej sprawy nie były konieczne dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. Wobec powyższego za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 1, 2 i 4, art. 42 ust. 1 pkt 2,4 i 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, art. 28, 61 § 4 i 107 kpa. Stosownie do treści art.145 § l pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art. 135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.