II SA/Kr 1274/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: AWSA Inga Gołowska WSA Barbara Pasternak Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi R.N., E.N.j, Z.K., A.K. i E.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w na rzecz skarżących: R.N., Z.K. i E.Z. kwoty po 500 zł. ( pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [.....] Burmistrz Z. , działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80 póz. 717) oraz art. 104 k.p.a., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działkach ewid. nr .......położonych w Z. , na osiedlu ...... Załącznikami do decyzji były : wyniki analizy kopia mapy zasadniczej z liniami zabudowy oraz z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Gmina Miasto Z. od dnia 1 stycznia 2004r. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wskazując na art. 61 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ podał, iż: 1. spełniony jest wymóg zabudowy na sąsiedniej działce - sąsiedztwo bezpośrednie dotychczas zbudowanych segmentów, oraz w szerszym obszarze całe Osiedle ..... - sąsiedztwo urbanistyczne. W obszarze analizowanym znajdują się obiekty o tej samej funkcji, a projektowana inwestycja jest kontynuacją (rozbudową) istniejącego szeregu. 2. spełniony jest wymóg dostępu do drogi publicznej (objęte wnioskiem działki nr .......posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej gminnej -ul....... przez istniejący dojazd na działkach, które są współwłasnością inwestora). 3. spełniony jest wymóg wystarczalności istniejącego uzbrojenia terenu (na działkach objętej wnioskiem lub w pobliżu znajdują się: sieć kanalizacji sanitarnej, przyłącze do sieci energetycznej niskiego napięcia, sieć wodociągowa). 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, ponieważ w rejestrze gruntów oznaczony jest jako ...... 5. istnieje zgodność ze wskazanymi przez organ przepisami odrębnymi. Organ wskazał, że decyzja została uzgodniona z właściwymi organami: nadzoru górniczego - postanowienie z dnia .......2004r, administracji geologicznej -postanowienie z dnia ........2004r, w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - postanowienie z dnia ........2004r., wojewódzkim konserwatorem przyrody. Organ podał również, że na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy podlegała uzgodnieniu z: wojewodą - postanowienie z dnia ........2004r, zarządem województwa. Projekt decyzji sporządził mgr inż. arch. P.S. , wpisany na listę członków .......Okręgowej Izby Architektów nr wpisu ..... Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: M.S. i T.G. (......), L.F. wspólnie z Z.K. oraz 11 innymi mieszkańcami zespołu budynków nr ....przy ul......, oraz osobno L.F. . M.S. i T.G. i podnieśli zarzut niezgodności pomiędzy stanem ewidencyjnym nieruchomości a stanem faktycznym w terenie, które polegają na różnicach pomiędzy faktyczną i ewidencyjną powierzchnią działek i budynków. Przyczyną tego - według skarżących -jest zaniechanie wykonania powykonawczych czynności geodezyjno-ewidencyjnych. L.F. w swoim osobnym odwołaniu zarzuciła, że decyzja narusza jej prawa, gdyż w pkt VII nie nakazuje przeprojektowania konstrukcji dachu. Dobudowanie budynku do istniejącej zabudowy szeregowej naruszy konstrukcję dachu odwołującej. Wskazała również, że jej dom wykonany w technologii tzw. kanadyjskiej wymaga skutecznej wentylacji. Pomimo, że zobowiązano inwestora do wykonania wentylacji grawitacyjnej inwestor jako deweloper nie wykonał prawidłowo wentylacji w oddanych i zamieszkałych już od wielu lat budynkach co skutkowało i nadał skutkuje zawilgoceniem pomieszczeń. L.F. , Z.K. oraz inni we wspólnym odwołaniu zarzucili, że decyzja zmienia pierwotne parametry osiedla określone w planie zagospodarowania osiedla ..... jako "skończoną i spójną całość", opracowane na podstawie ówcześnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie zagęszczenia zabudowy, gabarytów, wskaźnika terenów biologicznie czynnych i funkcji terenów. Narusza zaplanowane standardy i "właścicielskie" prawo do zachowania niezmienionych warunków wyjściowych. Ingerując w zaplanowany ład przestrzenny osiedla dopuszczono do realizacji garażu w granicach działki nr......, naruszając warunki techniczne. Ponadto odwołujący zarzucili, że: -współczynnik zainwestowania przewyższa podobne parametry ustanowione dla pozostałej części osiedla, a także nie dostosowano parametrów i liczby miejsc parkingowych do ilości lokali mieszkalnych, nie zachowano odpowiedniej wielkości dróg i dojazdów do manewrowania pojazdami, - bez udziału i wiedzy stron dokonano podziałów działek, których nie uzasadnia wykonany dla osiedla plan zagospodarowania, - nie dostarczono stronom mapy zasadniczej, na której ustalono linie zabudowy, - decyzja nie zawiera warunku uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli drogi dojazdowej na jej wykorzystywanie przez P.C. , - projektowane usytuowanie budynku ograniczy widok w kierunku południowym, - na osiedlu nie wydzielono miejsca na składowanie odpadów, - decyzję wydano na podstawie nierzetelnie sporządzonej analizy lokalizacyjnej. Decyzją z dnia [....] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, póz. 717 ze zm.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu naruszania praw osób trzecich wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 w/w ustawy). Kolegium podało, że warunki decyzji w sposób wystarczający odnoszą się do obowiązku zachowania uzasadnionego interesu "osób trzecich", w tym: - dział III, lit. B, pkt 4, 5, 7 i 8 warunków decyzji stanowi o obowiązku ścisłego dowiązania konstrukcyjnego, materiałowego a nawet kolorystycznego projektowanego budynku do segmentu L.F. , - dział VII lit.g) warunków decyzji nakazuje "przeprojektowanie i wykonanie zgodnie ze sztuką budowlaną wentylacji grawitacyjnej znajdującej się na zewnątrz ściany", do której ma być dobudowany segment P.C., - dział IX pkt 2 i pkt 3 warunków decyzji nakazuje zachowanie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisów prawa budowlanego. Odnosząc się kolejnych zarzutów odwołań Kolegium stwierdziło, że rozbieżności pomiędzy stanem ewidencyjnym działek i budynków, a ich faktycznymi powierzchniami w istocie nie odnoszą się bezpośrednio do materii zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący uzyskali stosowne wyjaśnienie Burmistrza Z. (pismo z dnia ......04.2004 r.) informujące, że organem właściwym w takich sprawach jest Starosta Powiatowy, do którego "osoba mająca w tym interes prawny" może wystąpić z odpowiednim wnioskiem. Kolegium wskazało, że akta sprawy zawierają stosowną kopię mapy ewidencyjnej oraz urzędowo potwierdzone przez Starostę Powiatowego wypisy z rejestru gruntów, z podanymi powierzchniami działek. Są to dokumenty wiarygodne i przyjęte jako dowody w sprawie. Kolegium wskazało następnie, że kwestia, czy w efekcie wydania decyzji zostały naruszone umowy zawarte z developerem - nie podlegają ocenie organu odwoławczego, a jedynie mogą stanowić przedmiot roszczeń w postępowaniu cywilno-prawnym. Dotyczy to również kwestii, czy dobudowa pojedynczego segmentu do już istniejącego zespołu budynków szeregowych istotnie naruszy "skończoną i spójną całość" (i estetykę) osiedla. Kolegium nie znalazło także podstaw do badania, czy realizacja niewielkiego gabarytowo segmentu spowoduje - ponad dopuszczalną miarę – przekroczenie wskaźników "zagęszczenia zabudowy", wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, przeciążenia dróg dojazdowych, wskaźnika miejsc postojowych dla samochodów lub innych "parametrów", które z powodu braku planu miejscowego nie mogą być poparte określonym przepisem prawa. Nie należą w ogóle do przedmiotu sprawy zarzuty skarżących dotyczące dopuszczania do budowy garażu w granicy działek nr .......a także problem wtórnych podziałów działek w obrębie osiedla. Całkowicie bezpodstawne jest żądanie, by zobowiązać P.C. do uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli wspólnej drogi dojazdowej na jej wykorzystanie, gdyż ma on jako współwłaściciel prawo do jej użytkowania. Kwestia wentylacji pomieszczeń w budynku L.F. , przebiegającej po ścianie zewnętrznej - została wyjaśniona w odpowiedzi na odwołanie. Kolegium wskazało, że "analiza lokalizacyjna" jest zgodna z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Potwierdzonym uchybieniem jest natomiast, zdaniem Kolegium, fakt nie doręczenia stronom kopii mapy z oznaczonym terenem inwestycji i liniami zabudowy. Organ odwoławczy zobowiązał organ orzekający do doręczenia stronom wymienionej kopii mapy, ale wskazał przy tym, że w toku postępowania całość akt sprawy była dostępna dla stron. Wspólną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie od powyższej decyzji złożyli: R.N. , E.N. , Z.K. etc....... Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji. Zarzucili rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 7, 9, 10, i 77 k.p.a., a także art. 54 oraz art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając powyższe wskazali, że k.p.a. w art. 13 § 2 nakłada na organ administracji, obowiązek podejmowania czynności skłaniających strony do zawarcia ugody. Podali również, że. działania inwestycyjne, wynikające wyłącznie z pogoni developera za zyskiem wiążą się z bezpowrotną zmianą (obniżeniem) wartości nieruchomości przyległych. Brak planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Z. oraz brak informacji o terminie opracowania tego planu narusza art. 9 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji odwoławczej. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do przepisu art.59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 póz.717), zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z treścią art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W rozporządzeniu wykonawczym do ustawy - Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r ( Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Rzeczą Sądu administracyjnego było zatem dokonanie oceny , czy zaskarżona decyzja była zgodna z w/w przepisami. W myśl § 3 rozporządzenia , w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W niniejszej sprawie na załączniku graficznym nr 2 do decyzji nie został wyznaczony obszar analizowany. Załącznik został sporządzony na mapie z 1997r. W kontekście zarzutów skarżących uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Załącznik nr 1 do decyzji stanowią "wyniki analizy" . W załączniku tym właściwie nie dokonano żadnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki budowlanej , której dotyczy wniosek. W istocie dokument ten zawiera wyłącznie wnioski , co również przesądza o jego wadliwości. Jest to o tyle istotne , że wyznaczenie "obszaru analizowanego" jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie bowiem działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy a nie tylko niektóre, jak to uczyniono w przedmiotowej analizie. Z § 5 rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W niniejszej sprawie wskaźnik ten został wyznaczony sprzecznie z tym przepisem , gdyż obliczono go nie na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego , ale dla 4 wybranych działek. Treść § 6 rozporządzenia wskazuje , że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Nie spełnia tego warunku określenie w decyzji tego parametru w sposób : "szerokość elewacji frontowej powinna wynikać z jej funkcji i szerokości przyjętych w sąsiadującym segmencie - jako kontynuacja zabudowy", a w wynikach analizy : "szerokość elewacji frontowej - jak w zespole segmentów". Według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Również ten przepis został naruszony. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie może zostać wyznaczona : " nie może przekraczać maksymalnej wysokości pozostałych budynków w szeregu". W decyzji należy podać konkretną liczbę. Stosownie do § 8 rozporządzenia określić należy również geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) , odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie z naruszeniem tego przepisu geometrię dachu wyznaczono jako: " dowiązanie". Nie wiadomo na jakiej podstawie zawarto w decyzji warunek, iż ilość kondygnacji to jedna nadziemna i 2 w kubaturze dachu , skoro w wynikach analizy podano: "1-parter, 2-poddasze". Z kolei zgodnie z § 9 rozporządzenia , wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Jak wyżej opisano, załączniki te są wadliwe. Uzasadniony jest również zarzut skarżących , że organy wydając zaskarżoną decyzję naruszyły przepisy postępowania. Stosownie do treści art.10 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy obowiązku tego nie dopełniły. Stronom nie doręczono nawet załączników do decyzji. Organ l i II instancji nie dostrzegł również , że strony nie brały udziału w postępowaniach uzgodnieniowych. Pogląd organu odwoławczego, że uchybienie w polegające na nie doręczeniu stronom "kopii mapy z oznaczonym teren inwestycji i liniami zabudowy" może być sanowane przez zobowiązanie organu l instancji (po wydaniu decyzji ostatecznej przez SKO) do dokonania tego doręczenia , jest nie do przyjęcia. Powyższe upoważnia do stwierdzenia , ze zaskarżona decyzja narusza prawo materialne i prawo procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art.145 § 1 pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów należało orzec jak w punkcie l sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.