II SA/Kr 1276/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) NSA Izabela Dobosz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2006 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu l instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2003 r, znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 i art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. z 2000 r., Dz.U. Nr 106, poz. 1126) po rozpatrzeniu zażalenia J. Z. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] lutego 2003 r. znak: [...], na mocy którego zawieszono postępowanie w sprawie legalności budowy garażu "blaszaka" na działce nr [...] w O. do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Starostwo Powiatowe w T., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ drugiej instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wszczął na wniosek J. Z. postępowanie w sprawie legalności wybudowania garażu blaszaka na działce nr [...] w O., stanowiącej własność S. N. zam. w O.. W trakcie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu [...] grudnia 2002 r. oględziny w/w działki. W trakcie oględzin stwierdzono, iż "na działce nr [...] w O., znajduje się garaż blaszak.... Garaż nie jest trwale związany z gruntem. Pan S. N. ... oświadcza, że garaż został wybudowany w 1997 r., tzn. zakupiony i ustawiony na obecnym miejscu. Garaż ustawiono na przełomie września i października 1997 r. Garaż został postawiony bez pozwolenia na budowę. Pan J. Z. podtrzymuje swoje oświadczenie dot. terminu budowy garażu, tj. cztery lata temu - jesień 1998 r. W związku z rozbieżnymi oświadczeniami stron co do terminu budowy garażu" poinformowano strony postępowania o konieczności przedstawienia dowodów bądź wskazania świadków w celu jednoznacznego ustalenia terminu budowy spornego garażu. W piśmie z dnia [...] grudnia 2002 r. J. Z. wskazał, iż "ponieważ mieszka na uboczu" to o świadków "z jego strony trudno i trudno mu udowodnić rację". Wskazał jednak E. G. zam. przy ul. P. w Ż., jako osobę mogącą posiadać informacje w przedmiotowej sprawie. S. N. wskazał natomiast świadków w osobach: J. K. zam. O. - od którego zakupiony został garaż blaszak, W. M. zam. O. - który pomagał przenosić garaż blaszak, W. S. -pomagającego w przenoszeniu garażu. W dniu [...] stycznia 2003 r. po uprzednim pouczeniu świadków o przysługujących im prawach i ciążących na nich obowiązkach, w tym pouczeniu o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania przesłuchano: J. K., W. M., W. S. oraz E. G. w sprawie ustalenia terminu wybudowania garażu blaszaka na działce nr [...] w O.. Świadkowie S. N. zgodnie zeznali, że przedmiotowy garaż blaszak został wybudowany na działce S. N. we wrześniu 1997 r. E. G. zeznał natomiast, iż pracował przy budowie garażu murowanego dla J. K. i w tym czasie wykorzystywał garaż blaszak do przechowywania narzędzi budowlanych. Oświadczył jednocześnie, iż nie pamięta czy budowa trwała tylko w jednym roku, czy też na przełomie dwóch lat. Garaż murowany był budowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 1997 r. znak: [...] (karta nr 10 akt sprawy). Na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] lutego 2003 r. znak: [...] zażalenie złożył w ustawowym terminie J. Z.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia ...". Jedyny wyjątek, od przymusowego nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, w sytuacji zaistnienia przesłanek z art. 48, przewiduje art. 49 ustawy. Art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż: "Nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego". Zgodnie z art. 49 ust. 2: "Jeżeli właściciel obiektu budowlanego nie uzyska pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 48 stosuje się odpowiednio". W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy w przedmiotowym postępowaniu. Z zeznań świadków wynika, iż przedmiotowy garaż został wybudowany w 1997 r. Nie negują tego zeznania E. G.. Wskazano, że art. 49 Prawa budowlanego stanowi, iż nie można nakazać rozbiórki z art. 48 jeżeli od zakończenia budowy upłynęło 5 lat. W przedmiotowej sprawie termin ten upłynął w 2002 r. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepisy ustawy Prawo budowlane w przedmiotowej sprawie, a także prawidłowo zawiesił postępowanie w sprawie legalności budowy spornego garażu blaszaka, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie zgodnie z art. 100 § 1 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił do właściwego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego (karta nr 31 akt sprawy). Jednocześnie organ odwoławczy poinformował strony postępowania, iż jeżeli właściwy organ nie udzieli pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego garażu, po uprzednim zbadaniu czy spełnia on warunki określone w przepisach prawa, wówczas organ pierwszej instancji wdroży tryb art. 48 na mocy art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. W sprawie uwag zawartych w odwołaniu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że nie podziela zawartych w nim wywodów. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, jako właściwy do udzielenia pozwolenia na użytkowanie, przed jego wydaniem zbada między innymi kwestionowaną przez stronę odległość garażu blaszaka od granicy działki i wypowie się co do jej prawidłowości. Skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 kwietnia 2003 r., znak: [...] złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie J. Z.. Skarżący podnosi, że garaż wybudowany na działce nr [...] w O. jest samowolą budowlaną. Garaż ten w opinii skarżącego wybudowano wiosną 1998 r., a zeznania świadków i właścicieli działki nr [...] w O., tj. R. i S. N. mijają się z prawdą. Skarżący twierdzi, że świadkowie jako osoby współpracujące ze S. N. i w większości będące jego podwładnymi są niewiarygodni. Skarżący zarzuca organowi drugiej instancji wadliwość postępowania polegająca na nieprzesłuchaniu wskazanych przez niego w piśmie z dnia [...] lutego 2003 r. świadków, tj. J. K. i W. K.. W ocenie skarżącego postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie jest dla niego krzywdzące, zwłaszcza że działka nr [...] w O. leży w terenie upraw rolnych. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wraz z jego argumentacją i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi J. Z. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji ewentualna zmiana uregulowań prawnych, jaka często ma miejsce w okresie pomiędzy wydaniem przez organ administracji publicznej zaskarżonego rozstrzygnięcia, a dokonaniem jego kontroli przez sąd administracyjny, nie powinna mieć wpływu na treść orzeczenia, wydanego w sprawie sądowoadministracyjnej. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie był wyłącznie akt o charakterze procesowym, tj. postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 kwietnia 2003 r., znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] lutego 2003 r. znak: [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie legalności budowy garażu "blaszaka" na działce nr [...] w O. do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Starostwo Powiatowe w T. oraz poprzedzające te rozstrzygnięcia postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia procesowa zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dopiero gdy ustaną przyczyny zawieszenia, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie zawieszenia postępowania) w dniu 23 kwietnia 2003 r. W tym dniu kwestie związane z samowolą budowlaną, w tym z prowadzeniem w tym zakresie postępowania, regulowała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Według art. 48 Prawa budowlanego w wówczas obowiązującej treści, właściwy organ nakazywał w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, który był w budowie albo już był wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Równocześnie ustawodawca w kolejnym przepisie ustawy - art. 49 ust. 1 wskazywał, iż rozbiórki nie można było orzec, jeżeli spełnione byłyby łącznie dwie przesłanki: - upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, - istnienie tego obiektu budowlanego lub jego części nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, gdy organ stwierdzał, iż zaistniała pierwsza z powyższych przesłanek warunkujących skorzystanie z dobrodziejstwa art. 49 ustawy (tj. stwierdzał, iż upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części) na właścicielu spoczywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Pośrednio oznaczało to, iż właściciel musiał uzyskać pozytywną opinię o nienaruszeniu przez wybudowany samowolnie obiekt przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W stanie prawnym, jaki obowiązywał na dzień 23 kwietnia 2003 r., organem, który mógł właścicielowi wydać stosowne pozwolenie na użytkowanie obiektu (i wykonać uprzednio czynności określone w art. 59 ustawy), nie był powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, lecz właściwy starosta, wykonujący to zadanie na podstawie art. 80 i n. ustawy - Prawo Budowlane, jako organ administracji architektoniczno-budowlanej. W tej sytuacji, wydanie określonego rozstrzygnięcia w sprawie rozbiórki, albo legalizacji obiektu budowlanego, wzniesionego samowolnie przed upływem 5 lat od dnia wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego (tj. inspektora nadzoru budowlanego), wymagało zawsze wydania uprzedniego rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na jego użytkowanie (w tym wypowiedzenia się przez starostę o zgodności budowli z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Działanie starosty w takich sprawach było niczym innym aniżeli załatwianiem zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a na organie nadzoru budowlanego ciążył obowiązek zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie samowoli budowlanej na czas niezbędny do wydania przez starostę decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie budowli. Dopiero po wydaniu przez starostę ostatecznej decyzji właściwy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł wydać decyzję: albo o legalizacji samowolnie wzniesionej budowli, albo też o jej rozbiórce (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2005 r., OSK 1847/04, publ.: Prok. i Pr. z 2006 r., nr 3, s. 34). Zgodnie bowiem z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa, zagadnieniem wstępnym jest każda okoliczność, która warunkuje możliwość wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, przy czym ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Na gruncie niniejszej sprawy organ drugiej instancji uchybił jednak przepisom prawa w stopniu, w jakim uchybienie to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak bowiem wyżej wywiedziono, jedną z podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego było stwierdzenie przez organ administracji wystąpienia przesłanki określonej w art. 49 Prawa budowlanego, tj. stwierdzenie, iż upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części. Organ drugiej instancji ignorując okoliczność wskazania przez J. Z. w jego zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji świadków mających informacje na temat czasu wybudowania przedmiotowego garażu i pomijając całkowicie tę kwestię w motywach uzasadnienia swojego postanowienia naruszył w istotnym stopniu zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., a także przepisy art. 77 i 107 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż postanowienie organu drugiej instancji zapadło pomimo braku należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Wbrew treści art. 78 § 1 k.p.a., zgodnie z którym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, organ drugiej instancji nie przeprowadził dowodu z zeznań świadków wskazanych przez J. Z. na etapie postępowania w drugiej instancji, pomimo że kwestia ustalenia daty wybudowania przedmiotowego garażu ma w sprawie zasadnicze znaczenie. Organ drugiej instancji nie wyjaśnił również powodów, dla których odmówił dopuszczenia dowodów wnioskowanych przez J. Z.. Powyższe uchybienie mogłoby być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyby nie istotna zmiana stanu prawnego, tj. ustawy Prawo budowlane, znacznie modyfikująca granice niniejszej sprawy administracyjnej. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również postanowienia organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 kwietnia 2003 r., znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] lutego 2003 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie legalności budowy garażu "blaszaka" na działce nr [...] w O.. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, Nr 153, poz. 1270).